國際匯款公司反洗錢監管的探析

摘要：本文在研究國際匯款公司在華業務發展狀況的基礎上，分析了國際匯款業務申的洗錢風險、國際匯款公司及其代理機構的反洗錢政策與措施。在深入調研的基礎上，本文剖析了國際匯款公司在華業務反洗錢工作存在的問題，提出了加強對國際匯款公司在華業務反洗錢監管的政策建議。

關鍵詞：國際匯款公司；在華業務；反洗錢；監管；探析

中圖分類號：F832.39 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)12-0056-04

一、國際匯款公司在華業務的發展

隨著中國改革開放的逐步深入，旅居海外的華人華僑以及留學生、旅游者和海外務工人員日益增多。據世行統計，2006年中國以350億美元的匯款接收額名列全球第二位，僅次于印度，與2005年213億美元相比，增長幅度達64％，2007年1至7月個人跨境匯款收付總額達266億美元。世界銀行《2007年世界匯款趨勢》顯示印度、中國和墨西哥成為世界接受匯款最多的前三個國家，向中國的匯款總額將近2000億元人民幣。5000萬海外華人形成的龐大市場、中國國內生產總值的持續增長、中國海外留學生的逐年增加以及北京奧運會的舉辦極大吸引了國際匯款公司積極拓展在華業務。目前，進入我國匯款市場的國際匯款公司主要有西聯公司、速匯金公司和通濟隆公司等。

國際匯款公司的匯款業務實現了無賬戶快速匯款，即通過電子網絡傳輸匯款信息至收款人所在地的代理網點，收款人在得到匯款人的電話通知后，即可到當地代理網點取款。同票匯、信匯和電匯等傳統匯款方式相比，國際匯款服務的優勢在于提供了便利和快捷的服務。基于快速匯款需求的迅猛增長，國際匯款公司在華業務呈現出高速發展的態勢，尤其是從國外匯入中國的匯款業務激增，匯入和匯出的比例大致為9:1。據世界銀行估計，2006年起中國速匯市場的總額已超過50億美元，并保持了兩位數百分比的增長速度。其中西聯公司通過其中國代理占據了中國速匯市場超過90％的市場份額。

目前，西聯公司和速匯金公司等國際匯款公司不是以匯款公司的身份直接提供匯款服務，而是通過中國具備匯款業務資格的金融機構代理匯款服務的靈活策略進入中國匯款市場。美國西聯公司分別于1995年3月與中國郵政儲匯局、2001年7月與中國農業銀行簽訂了代理合作協議。速匯金公司從1998年開始先后與中國工商銀行、交通銀行、中信銀行建立合作伙伴關系，已在全國26個省份開展業務。2005年3月，在與銀聯電子支付、中國建設銀行福建省分行試點成功基礎上通濟隆公司將簽約合作進一步擴大到建行北京、上海、浙江、寧波、廣東、深圳等六家分行，全面拓展速匯業務。

從業務人群來看，國際匯款業務尤其適合海外華人華僑、海外勞工、留學生及其家庭、小額貿易商、旅游者等的零星現金匯出匯入。匯出匯入的款項主要是境外打工或留學人員的贍家款項、外資企業外籍員工的工資及外國留學生的生活費用，多為個人小額匯款。據郵政總局統計數據，2007年郵政西聯匯款單筆平均金額為1400美元，且客戶主要是個人散戶。從業務地區來看，我國福建、廣東、浙江等沿海僑鄉及海外經商、務工、留學活躍的省份業務發生額最大，福建省此類匯款的年發生額占全國的50％以上。其中境外匯入款項更占到全國的60％以上。

二、國際匯款業務中存在的洗錢風險

(一)國際匯款業務特性引發的洗錢風險

國際匯款業務因其便利快捷且網點眾多的特點使得洗錢活動在快速完成的同時還可以較少地留下交易痕跡。洗錢分子將一筆大額交易分拆為數筆小額交易，然后通過不同代理機構的不同網點迅速地匯入或匯出以規避監管，是典型的匯款洗錢手法。國際匯款公司的匯款業務主要被洗錢活動運用于洗錢的放置階段。在這一階段，洗錢者可以通過匯款將黑錢注入：一是直接以現金匯款形式將黑錢注入；二是將支票、匯票和銀行轉賬等形式的黑錢通過匯款集中，為資金分層離析打下基礎；三是通過如通濟隆和銀聯合作的銀行卡匯款形式將黑錢注入銀行體系。

此外，為順利完成交易，洗錢者一般還采用各種方式隱藏身份，逃避監控。一是利用偽造身份證件交易。例如，洗錢者可以利用偽造的身份證件在同一匯款代理機構的分支機構或不同代理機構匯款(包括利用銀行卡和不利用銀行卡兩種方式)，以逃避對客戶真實身份的審查。二是在反洗錢管理松懈的國家和地區開立銀行卡賬戶匯款或直接匯款，將黑錢匯往反洗錢管理松懈的國家和地區，然后再進行各種復雜的金融交易。

(二)代理機構引發的洗錢風險

國際匯款業務的開展需要銀行、郵局、大型超市或24小時便利店、外幣兌換點、火車站和機場(國際匯款公司在我國的代理機構目前只包括銀行和郵局)等中介機構。這些中介機構由于利益的驅動，再加上缺乏嚴格的行業管理監督，極易被洗錢者利用，甚至自己直接參與，洗錢風險較大。

(三)道德風險引發的洗錢風險

對于多數國際匯款公司而言，業務量的擴張是產生利潤的源泉，競爭獲得傭金的觀念至上，容易導致疏忽對國際匯款的審核，降低客戶盡職調查的門檻。同樣，代理機構也存在類似的道德風險。只有匯款合同簽訂才能獲得傭金，因此代理機構存在明知客戶可能洗錢但不報告甚至盡力掩蓋事實的動機。

三、國際匯款公司反洗錢監管工作存在的問題

由于國際匯款業務交易信息簡單的先天缺陷，國內代理機構若因自身或客觀原因不能有效按照有關規定對客戶身份進行嚴格審核和對資金進行有效監控，則可能被洗錢分子利用進行洗錢活動而承擔法律風險和名譽風險，從各代理機構的工作實踐和我們的調研情況來看，國際匯款公司在華反洗錢工作主要存在以下方面問題。

(一)市場監管主體不明確

目前部分國際匯款公司駐華機構還沒有被納入金融機構的范疇予以監管，如西聯公司在北京設立的代表處是由中國銀監會批準的，速匯金公司在上海成立的代表處是由商務部按照外國企業駐華代表處管理辦法批準的，通濟隆全球及金融服務有限公司北京代表處則是由國家工商總局核準登記的。由于國際匯款公司在華代表處不是我國境內的金融機構，從而沒有義務履行與我國境內金融機構同樣的合規職責和反洗錢職責，我國金融監管部門難以對其進行直接和特別的監督和管理，無法對其直接進行合規檢查和反洗錢檢查，也無法追究有關法律責任。

(二)國際匯款業務反洗錢法規缺乏

2007年之前，金融業反洗錢工作主要依照人民銀行發布的“一個規定、兩個辦法”來開展，2007年1月1日人民銀行按照新的“一個規定、三個辦法”監管反洗錢工作。但無論是“一個規定、兩個辦法”還是新的“一個規定、三個辦法”，對于國際匯款業務來說報送大額數據的起點太高，國際匯款公司個人之間無賬戶匯款的特點使得上述規定的可疑交易條款很難適用于國際匯款業務。在報送主體條款上，國際匯款公司的駐華辦事機構既沒有被確定為應肩負數據報送義務的金融機構，也沒有對其反洗錢工作的其他方面作出任何要求，例如要求提供與反洗錢工作相關的在華業務資料等。

(三)基層代理網點缺乏有針對性的反洗錢內控制度

從目前調查了解的情況來看，反洗錢內控制度建設在二級分行以上存在的問題較少，但在基層機構仍有不足，主要表現為以下方面的問題：一是個別機構領導組織調整不及時；二是一些機構在向監管部門報備方面沒有做到位；三是基層機構反洗錢成員的職責太寬泛；四是一些基層金融機構反洗錢內控制度建設流于形式，不少基層金融機構都只是執行其上級行制訂的反洗錢內控制度，而沒有根據自身業務情況。制訂與反洗錢規范文件相結合的內部實施辦法和操作規程，因而不能有效地將反洗錢措施滲透到具體的各項業務工作中去。

(四)客戶盡職調查難以落實

傳統匯款一般是通過SWIFT 103報文實現信息傳遞的，是國際銀行業為了防止洗錢而在SWIFt 100報文基礎上對匯款業務作出的新要求。SWIFT 103報文對出款人身份證明的申報書作出了嚴格要求，其中的50a、59a等信息組必須填寫出款人姓名、身份證件登記、住址及申明匯款的方式、來源、種類、要求及用途等。相對于SWIFT 103報文對匯款業務嚴格的客戶盡職調查要求，國際匯款公司對客戶填報信息的要求則相對簡單，對匯款資金的來源、用途、匯款人住址、收款人住址、收款人取款地點缺乏明確的要求。

(五)反洗錢人員素質參差不齊，反洗錢知識和技能培訓未到位

目前基層代理機構一般都沒有設置專職的反洗錢崗位，反洗錢崗位都是兼職人員，素質參差不齊。而且很少進行過系統的學習和針對性的培訓。對反洗錢工作既缺乏系統的理論知識，更缺乏應有的實踐經驗和敏感性，使得基層網點無法在第一時間對可疑資金進行監控、預防洗錢犯罪。隨著我國金融市場的開放程度的加大，機場、車站、商場、便利店等機構將很有可能被國際匯款公司用來作為拓展中國匯款市場的重要代理渠道，而這些行業的反洗錢意識不高，缺乏對一線員工的反洗錢知識和技能培訓。將來針對機場、車站、商場、便利店等代理機構的反洗錢工作必然是任重而道遠。

四、完善對國際匯款公司在華業務反洗錢監管的建議

(一)明確國際匯款公司監管部門，規范和加強代理業務管理

筆者認為國際匯款公司應屬于正規的金融部門，至少是介于正規金融部門與非正規金融部門之間的準正規金融部門，其從事的業務應該屬于金融業務，因為其在全球開展業務已經得到各國金融監管部門的許可和監管。在我國目前金融業實行分業經營、分業監管和人民銀行負責金融領域反洗錢工作的制度框架下，應該明確由中國銀監會和人民銀行分別承擔對國際匯款公司在華機構的市場準入監管職責和反洗錢監管職責，建立統一的關于境內外國際匯款公司的市場準入規則，監督國際匯款公司在華機構履行反洗錢職責，規范和加強代理業務管理。

(二)完善國際匯款業務反洗錢規章制度

建議人民銀行研究制定針對國際匯款業務和國際匯款公司的專門的反洗錢規章制度以及大額和可疑交易報告制度。在具體條款上，筆者認為一定金額以上的交易必須有詳細的交易記錄，確保真正做到“了解你的客戶”原則。國際匯款業務的可疑交易條款至少應包括以下部分：客戶在一天內進行多筆交易；客戶試圖設計交易以回避記錄和報告規定；兩個或兩個以上顯然是一伙的人，向同一人匯款；被要求出示身份證件時拒絕完成交易的人；以威脅或行賄手段試圖規避記錄和報告規定的人；客戶詢問如何規避記錄和報告規定；客戶提供可疑身份證明，該文件可能經過涂改或與提供文件的人不符。

(三)建立和完善國際匯款業務反洗錢內控制度

作為反洗錢主管部門的人民銀行應當督促各代理機構結合自身國際匯款業務實際，采取更有針對性、更有效的反洗錢措施，據此建立和完善內部控制制度和業務操作規程。加強內部審計，對反洗錢相關內部制度和業務操作規程，定期測試其有效性，不定期測試其執行情況，并根據測試情況加以完善。人民銀行應當按照有關金融法律、法規加大對未建立健全反洗錢內部控制制度的代理機構的行政處罰力度，進一步提高金融機構對建立和完善反洗錢內控制度重要性和必要性的認識。

(四)完善客戶信息要求，切實履行客戶盡職調查

國際匯款公司應根據SWIFT 103報文格式要求客戶完善信息要求。各代理機構在辦理國際匯款業務過程中，應嚴格執行有關規定，通過相關的身份證查詢系統獲取、驗證并保留客戶的相關背景資料。在內部，代理機構在與所有客戶建立業務關系時，要按反洗錢有關規定，嚴格審核要求提供的證明材料，獲取必要的信息，以確認客戶的真實身份。同時要求金融機構對不能當面接觸客戶(例如代理匯款)之類的特別事項予以特別關注。在外部，代理機構應加強與人民銀行、公安等職能部門的溝通與協作，建立信息共享機制。通過切實加強反洗錢基礎工作，達到從源頭上防范被利用洗錢風險的目的。

(五)加強反洗錢業務培訓，建立高素質的反洗錢隊伍

除國際匯款業務外，各代理機構要著重加強對會計、結算、儲蓄、出納和銀行卡等部門工作人員的反洗錢專業知識培訓，盡快培養出一支具有較高反洗錢水平的隊伍。首先，培訓內容應當全面并具有可操作性，加快建立反洗錢操作手冊。其次，培訓機制應當健全，制定不同層次的反洗錢培訓計劃，培訓工作力求“分層次、有步驟”。再次，可由基層人民銀行牽頭創建“反洗錢動態”簡報或專刊，傳遞有關國際、國內洗錢犯罪的最新特點、規律和發展趨勢等信息，為各基層金融機構提供一個業務交流平臺。

(六)研究對非金融代理機構的反洗錢監管

隨著我國金融市場開放程度的加大，我們應該盡早研究針對機場、車站、商場、便利店等代理機構的反洗錢措施。建議代理國際匯款業務的非金融機構必須在當地人民銀行備案登記，履行向人民銀行報送大額和可疑支付交易報告義務。同時人民銀行應出臺相應的規章制度，在反洗錢組織機構建設、反洗錢內控制度建設、客戶盡職調查、大額和可疑交易報告、賬戶資料及交易記錄保存、配合司法機關及涉嫌洗錢犯罪信息移送、反洗錢宣傳和業務培訓等方面向代理匯款業務的非金融機構作出明確要求。

(七)加強國際匯款業務主體間反洗錢工作協調和情報溝通機制

一是建立由人民銀行領導的，由各國際匯款公司、代理機構(將來包括非金融代理機構)參與的國際匯款業務反洗錢協調會議制度，作為協調各主體之間國際匯款業務反洗錢的工作機構，定期開展反洗錢工作的溝通和交流；二是在國際匯款業務各主體建立專門的反洗錢崗位，建立國際匯款業務反洗錢聯絡員制度，加強各機構在反洗錢方面的協助和溝通效率；三是在人民銀行指導下，各機構共同研究利用國際匯款業務洗錢的風險，并制訂相應的防范措施和制度。