對完善海口市政府采購預算管理機制的思考

摘要：政府采購預算是部門預算的一個組成部分，是各級國家機關、事業單位和社會團體使用財政性資金進行采購的依據。本文結合海口市政府采購預算編制和預算執行中存在的問題，就進一步規范和完善管理提出對策建議。

關鍵詞：政府采購預算；預算編制；預算執行；存在問題機制思考

中圖分類號：F811.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)12-0086-03

一、問題的提出

政府采購預算是指采購機關根據事業發展計劃和行政任務編制的、并經過規定程序批準的年度政府采購計劃。政府采購預算是事業行政單位部門預算的一個組成部分，是各級國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金進行采購的基礎，是政府職能部門監督各個采購單位資金使用情況、資金使用是否合理的依據。《政府采購法》第三十三條規定：負有編制部門預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出，報本級財政部門匯總。部門預算的審批，按預算管理權限和程序進行。

構建規范的政府采購預算管理機制，是規范政府采購工作、提高政府采購效率的必要前提，也是政府采購不斷成熟的重要標志；能有效的規范財政支出管理，節約使用財政資金。降低政府采購的成本，提高政府采購的效率；能從源頭上預防和治理采購中滋生的腐敗，為滿足預算單位、社會團體履行公共管理和公共服務提供制度保障。

海口市政府采購中心是政府采購預算執行的集中采購機構，成立于2004年，隨著政府采購量逐年增長，政府采購范圍的不斷擴大，政府采購過程中出現的問題也越來越多，原有的模式已經越來越不能適應政府采購工作的要求。在新的形勢下，如何不斷完善政府采購機制，更好地節約利用財政資金，為預算單位提供高效服務是本文探討的目的。

二、海口市政府采購預算管理存在的問題

1 預算單位對政府采購預算的編制不重視。編制政府采購預算是實施政府采購的源頭性工作，對政府采購的宏觀監管起著決定性的指導意義和規范作用，而一些預算單位對政府采購還不太了解，對政府采購預算編制不重視，認識不到編制政府采購預算是擴大采購規模、節約采購資金、提高采購質量、促進政府采購工作規范化運行的有效手段。有的單位在編報政府采購預算時不經過研究和討論，任意想象虛編政府采購項目；有的漏報或不報屬于政府采購的項目；有的在編報采購項目時。任意擴大政府采購資金計劃，采購預算與實際采購計劃差距較大，采購預算無法執行等，

另外，長期以來人們已經形成了自行分散采購習慣，認為編不編政府采購預算無所謂，預算歸預算，執行歸執行，等到需要采購時再打報告調指標也不遲，造成實際采購過程措手不及，迫使監管部門及采購機構棄公開招標為競爭性談判或單一來源，要么改集中采購為部門采購、自行采購。這些行為影響了政府采購形象，也使采購機構承擔了因采購預算編制無計劃性和隨意性而產生的矛盾和壓力。

2 政府采購預算編制不規范。在實際工作中，一些工作人員對編制采購預算不夠慎重，使采購預算沒有可操作性。有的編了部門預算沒編政府采購預算。有的編了全單位的采購預算，卻沒有編到詳細的采購項目，簡單地照搬財政支出預算。采購預算有金額沒具體項目。有的簡單地摘錄采購項目，缺少采購預算金額等現象。這些不規范的預算編制，使采購預算喪失操作性，給監管部門和采購采購執行機構造成了不應有的麻煩。

3 預算外資金和其他資金進行的采購沒有納入政府采購預算。預算外資金和其他資金包括預算單位各種行政事業性收費、政府基金、政府間捐贈資金、單位自有資金、貸款、事業性收入等。這些資金來源和資金數額有許多不確定因素，很多預算單位沒有按正常的程序，將政府采購的項目編到采購預算中，而是將這些使用預算外資金和其他資金的采購進行分散采購，使政府采購的項目缺乏監督，很容易滋生腐敗，使《政府采購法》喪失嚴肅性。

4 國庫集中支付網絡系統中政府采購監督管理系統缺位運行，國庫集中支付改革是我國財政支出改革中的“三駕馬車”之一，它與部門預算改革和政府采購制度改革是相互制衡和相互制約的。國庫集中支付系統包括有預算指標管理、用款計劃管理、用款申請管理、賬務處理等多個功能模塊。政府采購支出作為公共支出管理中的一個主要功能模塊，也包含在國庫集中支付的政府采購監督管理網絡系統中。海口市政府采購監督管理工作一直在堅持不斷的摸索和不斷完善，但整個采購的監督管理和采購業務流程還是停留在手工操作和紙質傳遞階段。因沒有明確的年度采購預算，沒有建立網絡系統，而是每次采購一個項目，都走一次審批，非常繁瑣，采購工作離規范化、科學化標準有很大差距。而國庫集中支付網絡系統中政府采購監督管理系統沒有起到多大作用，系統監管嚴重缺位。

5 政府采購資金的拔付形式多樣，資金監管困難。從采購資金撥付的方式來看，目前政府采購資金撥付存在多種方式。預算內部分有從國庫撥付給采購人基建賬戶或基本賬戶，然后再從這些賬戶支付給供應商，極少部分也有從國庫直接支付給供應商。預算外和其他的資金則由財政或單位賬戶從各個專戶撥付給預算單位賬戶或支付給供應商。多種撥付方式存在許多弊端：一是重復和分散設立賬戶，導致財政資金活動透明度不高，不利于實施有效管理和全面監督；二是撥款環節多，大量資金經常滯留在預算單位，降低了財政性資金使用效率；三是預算資金使用隨意，容易滋生腐敗現象，擠占、挪用難免發生。按照國庫集中支付改革制度，以上做法顯然不符合采購資金實行國庫直接撥付的要求，不利于規范政府采購資金收支管理。

三、完善海口市政府采購預算管理機制的對策建議

政府采購制度改革是我國財政改革的重要內容，也是我國“金財工程”中關于實行陽光財政的重要內容之一。針對海口政府采購預算管理工作中出現的問題，筆者結合實際，就進一步規范和完善海口市的政府采購管理制度提出一些對策和建議。

1 規范政府采購預算編制。海口市財政部門在編制下一財政年度部門預算時，可以按照海南省政府規定的采購目錄和標準，同時下達政府采購預算的編制表式和口徑。然后在一上和二上時，對政府采購預算進行審核，歸口業務科室應對有關主管部門報送的政府采購預算按照項目支出預算管理的要求進行審核，重點審查采購項目的必要性、采購資金來源及采購數量和配置標準等，經審核匯總后，再送政府采購監督管理科進行審查。政府采購監督管理科應對所涉及的政府采購目錄、采購類型、技術參數及配置需求、參考單價的合理性等進行審查，并返回歸口業務科室；歸口業務科室將政府采購監督管理科審查后的政府采購預算修改匯總后送預算管理科；預算管理科審核、匯總、平衡后，編制成年度市級政府采購預算，作為部門預算的組成部分與部門預算一并按規定程序報批。年度市級政府采購預算按規定程序批準后，與批復的年度部門預算一并通知各部門、各單位。

2 編制政府集中采購目錄實施計劃。政府集中采購目錄實施計劃，是指預算單位依據經批復的年度預算，對屬于政府集中采購目錄的項目，按照項目構成、資金來源、使用單位、采購數量、技術規格、使用時間、采購組織方式(集中采購或分散采購)、采購方式(公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價采購、單一來源采購)、資金支付方式(國庫直接支付、授權支付)以及交貨時間等其他事項的實際需求情況而編制的實施計劃，以作為采購具體實施操作的計劃，預算單位編制政府集中采購目錄和部門集中采購項目的實施計劃。報市財政部門備案，抄送集中采購機構。

3 加強政府采購工作宣傳和政府采購預算編制的培訓。預算單位對政府采購的認識和重視不夠，財政部門要加強對采購預算的編制宣傳和培訓，在每年編制年度部門預算前，財政部門要組織預算單位進行學習和培訓，對年度采購預算編制要求、節點、表格、文字說明等要進行明確要求，使預算單位在編制采購預算過程中不出現漏報、不報、不合實際的錯報等現象，從而減少采購預算執行過程中出現的不必要的麻煩。

4 把預算外資金和其他資金進行的采購納入政府采購預算。按照《政府采購法》的規定，國家機關、事業單位和社會團體使用財政性資金購買貨物、服務和工程的活動，都應實行政府采購制度。其中，財政性資金由財政預算內資金、預算外資金和其他資金組成。預算外資金和其他資金相對于預算內資金其來源較分散、難掌握，并帶有不確定性，在主管部門沒有明確要求的情況下預算單位往往易于忽略。預算外資金和其他資金也屬于財政性資金，《政府采購法》對其有明確的規定，缺少預算外資金和其他資金的政府采購預算是不完整的政府采購預算。只要是財政資金配套的采購項目，都必須實行政府集中采購。如果不把預算外資金和其他資金編入年度政府采購預算，那么采購執行就變得零散，不能統一，更談不上采購的效率和節約資金，《政府采購法》也成為一紙空文。

5 實現政府采購監督管理系統與電子化政府采購平臺有機統一。電子化政府采購平臺也是金財工程的重要組成部分，是政府采購制度改革的發展方向。電子化政府采購是政府利用信息技術，確立公共部門采購貨物、工程和服務的一種采購形式，核心內容是打破傳統采購方式的時間和空間障礙，增強采購信息透明度，實現信息互享，從整體上提高預算資金安排的效率與可行性，為參與政府采購活動的各相關人員提供便利。海口市要從加強政府采購預算管理入手，利用現有國庫集中支付的預算執行系統，逐步建立起監督管理與采購操作執行的管理網絡，實現政府采購監督管理系統與電子化政府采購平臺有機統一。將政府采購監督管理和操作執行融合一體，實現部門預算、采購監督和采購操作執行電子化同步實施的網絡化管理。

6 規范政府采購資金的撥付形式，監管好政府采購資金的使用。政府采購資金是指采購機關獲取貨物、工程和服務時支付的資金，包括財政性資金(預算資金和預算外資金)和與財政性資金相配套的單位自籌等其他資金。政府采購資金財政直接撥付是指財政部門按照政府采購合同約定。將政府采購資金通過代理銀行直接支付給中標供應商的撥款方式。

海口市應當將預算內、預算外財政資金均進行政府采購的預算編制，并且統一包含進部門預算大本，使所有的財政收支都納入國庫集中支付的管理和監督范圍。在這種管理體制下。除預算內財政資金通過國庫單一賬戶體系直接支付外，預算外資金、其他資金通過現有的國庫集中支付系統(即預算執行系統)和預算外資金清算銀行統一管理和集中支付也就成為可能。但此支付方式的前提是必須將預算外資金和其他資金均存人預算外資金清算銀行的清算專戶。

在采購資金支付順序上，屬于各類資金來源都有的“拼盤”采購項目的資金支付順序，應先使用其他資金，后預算外資金再到預算內資金。這種支付順序的優點在于無論是利用預算內還是預算外或其他資金進行政府采購，其節約資金都留存在了國庫單一賬戶和預算外資金清算專戶。這對于政府采購統一管理、采購項目績效考核、控制節約資金、按比率分成獎勵等都將起到積極的作用。

總之，規范和完善政府采購制度，要將政府采購的預算編制、監督管理和預算執行電子化操作作為一個整體進行全方位來考慮，通過規范和完善政府采購制度，節約財政資金，提高財政資金的利用率，使之成為真正意義的“陽光工程”。