我國基礎教育壓縮管理問題探微

[摘要]我國的教育事業一直以來習慣于數量上的增長，因而對于教育的擴張教育學界一直關注有加。對于教育的壓縮卻鮮有觀照，對于教育壓縮中出現的問題以及如何處理這些問題準備不足。隨著我國計劃生育政策的推行，基礎教育適齡人口數量減少，基礎教育規模相應地處于壓縮狀態，這個壓縮的過程必然會出現這樣或那樣的一些管理問題。就此試圖從理論上澄清在教育壓縮中主要存在哪些管理問題，并針對相關問題提出可行性意見及建議。

[關鍵詞]基礎教育 人口數量 壓縮管理

教育與人口關系的一個重要方面就是教育與人口數量的關系，人口數量增長教育規模必然要擴大，相反地人口數量減少教育規模則要相應地壓縮。無論是教育規模擴張，還是教育規模壓縮，都必然會出現這樣或那樣一些管理方面的問題。

1．問題的提出

我國計劃生育政策實施20多年后，不僅城市，而且農村人口出生率也開始逐年下降。當前我國小學學齡人口的高峰期已過，2000年12—14歲的初中段學齡人口升至最高峰，從2002年起，初中段高峰也逐年下降。學齡兒童銳減首先影響到許多原本規模不大的學校，不少地方的學校生源嚴重匱乏，這對原有的一村一校的辦學格局提出了嚴峻的挑戰。然而，我們的教育投入在很大程度上并沒有充分考慮到這種發展和變化，仍然依照原有規模投入。長此以往，新的投入和原有資源出現低效益或無效益的情況將會越來越嚴重。

事實上，一種辦學集中化的趨勢已經出現，其過程具體表現為將分散的教學點或偏僻的小學校撤消，合并成一所新的學校。這種集中化的發展實際上就是一種教育的壓縮，其間存在許多問題需要解決，如教育規模壓縮后的學校布局如何調整，學校撤并后的財產如何處理，撤并后富余教師如何分流，合并后的新學校如何管理等，這些問題如果處理不好，會直接影響教育壓縮的成敗。這就是教育壓縮中需要解決的管理問題。

我國的教育事業一直以來習慣于數量上的增長，究其原因，是人口的變化和需求的增長。對于教育的擴張教育學界一直關注有加，而對于教育的壓縮卻鮮有觀照，對于教育壓縮中可能出現的問題以及如何處理這些問題準備不足。下面我們試圖從理論上弄清在教育壓縮中主要存在的管理問題。

2．教育壓縮管理的一般癥狀

隨著學生數量的減少，必然會出現如下問題：教師過多，學校過剩，培養每個學生所需的單位成本增加。如果從經濟學的角度分析，最佳對策只能是按照學生減少的比例裁減教員，關閉一些學校，讓繼續辦學的學校滿員，盡量保持每個學生支出的相對穩定，使學校花費因學生減員而有所減少。但是如果從教育學的角度來分析，則會得出與上述觀點截然相反的意見：在不增加總開支的前提下，讓學校保持較高水平的師生比，保留原有的全部教師，縮小班級規模，使教學場所更為寬裕一些，這樣可以為教育事業的新發展留有余地，也有利于教育質量的提高。

探討教育事業的壓縮管理，可以在三個不同的層次上進行。第一個層次是國家一級的問題，主要是那些受人口統計結果影響的、關系全局的重大決策問題。其中第一類問題是，隨著國家不同的政策選擇，經濟效率和社會效益、經濟收益與以較高單位成本獲得的教育效益之間的平衡將受到怎樣的沖擊?從學生減員中人們將得到什么結果，是壓縮經費，還是作較好的教育儲備?第二類問題與上述問題有密切的聯系，即節省教育經費和發展教育或培訓可能產生的經濟效益之間的聯系如何。如錯誤的節約考慮會把教育經費減少到什么程度?教育投資有多大的經濟效益和社會效益等等。雖然壓縮能達到短期節約的目的，卻可能由于某些問題處理不當而對未來不斷變化的勞動力需求產生不利影響。第三類問題是在更大的范圍內研究有關教育方面的決策。如在國家總經費保持不變甚至削減時，在全部經費支出中應優先考慮哪些方面?與醫療衛生、社會服務、運輸、建筑等事業相比，教育事業應分配到多少才合理?

第二個層次是地方一級的壓縮管理，首先要注意這一級較大范圍內的地區差異、數量下降的年齡組和學生數量減少的實際情況、預測適齡人口和教育規模的相應變化等。地方一級基礎教育的壓縮管理一般而言有如下一些比較典型的問題：第一類是與學校關閉有關的問題，亦即學校布局調整的問題，包括：是應盡可能讓所有學校都辦下去，并承認每個學生的支出不可避免地上升的現狀，還是關閉一些學校，讓繼續辦學的學校更接近于滿員?在關閉規模小的學校方面，教育界以及經濟界爭論的焦點會是什么?根據經濟和教育兩方面的因素綜合考慮，從各種管理方案中選擇哪一種呢?第二類比較典型的問題是與教職員工編制有關的問題。首先是課程與教職員工編制之間的關系。學生數量的減少，師生比提高，原先因為教師數量不夠而不能開設的課程現在就有可能開設了。另一個問題是教師流動的問題。

第三個層次是學校內部管理的有關問題。這一層次的問題可能因壓縮的形式不同而產生變化，比如。如果壓縮的形式是學校合并，那么就會產生合并后校長選定等問題。

3．當前我國基礎教育壓縮管理的問題與對策分析

正如前文所述，教育壓縮管理首要的一個問題是學校關閉的問題，亦即學校布局調整的問題。這種布局調整，在城市表現為強、弱校的兼并和聯合。即由社會聲譽好、辦學條件較強、師資力量雄厚的學校兼并受社會冷落的、辦學條件相對較差、師資力量單薄的學校。這種兼并并非是簡單地將薄弱校撤消或將兩者或多者合而為一，而是采取將之變為強校的分校或二部的形式，實行統一的行政管理，在教學設施和師資方面統一調配使用。這種做法避免了強行限制重點校招收名額所造成的現有資源不能充分發揮效益的問題，又緩解了擇校現象。雖然所聯合的各個學校在空間上有一定的距離，有各自的校址，但受統一管理機構的領導，有統一教育教學和教研組織機構，能促使校際間教學設施、設備與師資力量向均衡化、效益化方向流動；既促進了社區內教學質量的整體提高，又優化了資源配置，產生出規模效益。

農村中小學布局調整中，在決定學校的撤并時借鑒國內某些地區的成功經驗可以考慮如下一些做法。一是根據學校辦學質量決定取舍。保留辦學質量高的學校而撤并辦學質量差的學校，這既是合情的也是合理的。合情之處在于，就學生家長而言。他們最希望的是通過學校布局的調整可以讓自己的子女接受更高質量的教育。其合理之處在于，一所學校的辦學質量高不僅僅體現了學校自身，而且也是這所學校所在社區努力的結果，將辦學積極性高的村、鎮所擁有的學校保留下來，這無疑是合理的。二是當幾所學校辦學質量不相上下，這時就應該考慮學校的生源問題。凡是生源太少，例如整個學校人數不足100人者，應該不再保留建制學校。如果幾所學校的生源都不太充足，在這種條件下，學校布點的選擇就要照顧地理位置，幾個鄰近的村，盡量選擇位置居中的學校，服務半徑一般不超過2千米。處于兩所學校的服務半徑邊緣地帶的村莊，可以保留該村村民自由選擇入學的權利。

學校撤并之后仍然有很多遺留的問題需要解決，最主要的是財產處理問題。面對這個問題，因為利益相關，不同的利益集團(教育行政部門、鄉村和村民)有著不同的意見，往往是爭爭吵吵、拖來拖去，致使被撤并學校價值巨大的財產長期沒有明確的歸屬，造成了資源的浪費。實際上，財產的處理問題是有明確的法律依據的：對閑置的教育資產， 《義務教育法》第16條明確規定：“任何組織或者個人不得侵占、破壞學校的場地、房屋和設備”；《教育法》第9章第72條規定： “侵占學校及其他教育機構的校舍、場地及其他財產的，依法承擔民事責任。”以此為依據，我們認為，可以首先將學校的財產分為房地產和教產兩大塊，按不同情況，區別對待。教產堅決收回。撤點學校的辦公用品、圖書儀器、課桌椅等資產應該隨學生轉入新的學校。這樣，可以充分利用現有教育資源，提高辦學效益；同時節省經費開支，減輕農民負擔。房地產則可以靈活處置。根據國務院、省清產核資的文件精神，首先對學校房地產的產權進行界定，然后通過協商，讓渡其使用權，所得收入或根據產權按比例分配，或全部用于中小學的布局調整。我們可以采取十字方針：改造、轉讓、租賃、拍賣、開發。所謂改造就是將原來承擔九年義務教育任務的學校根據當地的現實需要或者改造成校辦工廠，所得收入可以補助辦學，或者開辦村級幼兒園讓農村適齡兒童也都能接受學前教育等。所謂轉讓就是將房地產有償或無償轉讓給當地農村基層單位，以用做辦公、開會、娛樂等活動的場所，例如可以無償轉讓給地方辦成鄉鎮敬老院，將部分孤寡老人妥善安置，也算是教育為社會奉獻的一份愛心，同時也為鎮上的孩子提供了尊老敬老的教育活動場所。所謂租賃就是將房地產租賃給當地農民或外來投資者。所謂拍賣就是根據有關法規進行拍賣。所謂開發就是讓開發商投資開發，實現房地產的增值。無論是改造、轉讓或者租賃、開發所得收入首先應該用于發展當地教育事業，進行聯辦學校的新校建設或者開辦學前和高級中等教育。

教育壓縮管理的第二個重要問題是教職員工編制。當前，全國有不少地區教師隊伍存在結構性失衡問題。這些問題主要表現為：學段分布與學科結構不合理，高中和部分地區初中教師缺乏，外語、體育、美術、計算機等專業教師短缺；城鄉分布失衡，總體上城市教師超編，農村和邊遠地區缺少優秀合格的教師；人員構成上不合理，農村代課教師還占有一定的數量；初中和高中還有相當一部分教師學歷尚未達到合格標準等幾個方面。而基礎教育的壓縮正好為我們調整優化中小學教職工隊伍提供機遇。各地區可以建立和完善教師交流制度，運用政策導向，引導超編學校教師調整充實到缺編學校任教，城市超編教師調整到農村和邊遠地區任教。要有計劃地開展“城鎮支援農村、近郊支援邊遠、強校支援弱校”的工作，定期將城市和強校的骨干教師和中青年教師交流到農村和薄弱學校任教，從整體上提高教師隊伍的素質，切實解決農村和貧困地區合格教師緊缺和素質不高的問題，促進中小學教育均衡發展。