建設服務民生的存款保險新機制

金融是現代經濟的核心，日益廣泛地影響著我國經濟社會生活的各個方面，也與人民群眾切身利益息息相關。做好金融工作，保障金融安全，對推動經濟社會又好又快發展，維護經濟安全、促進社會和諧的起著重要保障作用。加快我國商業銀行金融創新的腳步，提高銀行業總體競爭實力成為金融工作的重中之重。按照2007年全國金融工作會議精神，加快建立存款保險制度也成為了金融體制改革的當務之急。

一、堅持以人為本，切實服務民生，是建立存款保險制度的基石

得到普遍認同的組成金融安全網的三大要素是金融監管當局的審慎監管和中央銀行的“最后貸款人”功能，以及我國尚未成型的存款保險制度。存款保險制度又稱顯性存款保險制度，是指由經營存款業務的金融機構，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保險機構繳納一定的保險金，當投保金融機構出現支付危機、破產倒閉或者其他經營危機時，由特定的保險機構通過資金援助、賠償保險金等方式，保證其清償能力。存款保險制度既是為金融體系提供一張安全網，防止個別銀行的危機擴散到其他銀行而引起銀行恐慌和金融危機；還有助于保護存款人利益，維護公眾對銀行體系的信心。

（一）建設責任銀行，服務民生民權

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中，把服務民生，解決好人民群眾最關心、最直接、最密切的問題放在重要的位置，作為指導我們一切工作的方針。金融業和金融工作也要主動承擔社會責任，積極推動以改善民生為重點的社會建設，著力建設責任銀行，對客戶負責，承擔更多的社會責任，圍繞政府目標和公眾目標開展金融服務。規避金融風險，保護存款人權益就顯得尤其重要。建立存款保險制度，就有專門的保險機構集中管理并有效運營保險基金，行使法律所賦予它的權利。在投保銀行面臨支付危機時提供救助，在投保銀行破產倒閉時依法清償存款人的存款，從而在一定程度上保護了存款人（尤其是小額存款人）的利益，對堅持以人為本，服務人民群眾，構建和諧社會意義重大。

（二）建設信用銀行，增強競爭能力

按照中國加入WTO時簽訂的協議，我國將逐步開放國內金融市場，給外資銀行以國民待遇。而中國銀行業與國外金融巨頭相比，在各個方面都存在著很大差距，外資銀行的大量進入，將使中國銀行業面臨激烈競爭，風險因素進一步增大。目前，我國經濟發展呈現活躍狀態，各種新的金融組織紛紛設立，開始吸收存款并開展信貸業務，銀行及非銀行金融機構之間的市場競爭已日益激烈，隨著改革開放的深入發展，國內金融業還要接受國際競爭的挑戰，優勝劣汰在所難免，迫切需要完善相應的退出機制。建立存款保險制度就是在金融體系中建立一個競爭機制和破產機制，使得個別銀行在經營不利時可順利退出，又不會損害到廣大儲戶利益，為激烈的金融競爭提供了安全保護。

（三）建設安全銀行，防范金融風險

建立存款保險制度有利于降低金融風險，防止擠兌發生及危機擴散，可以為金融體系建造一道安全網。存款保險制度通過向參加保險的金融機構收取一定數額的保險費，可以集中一筆巨額的保險基金，從而為保護金融業的穩定與發展架起兩道防線：一是對陷人困境的金融機構實施資金救援，避免該銀行發生擠兌風潮、傳染其它與之有業務聯系的金融機構，有效消除發生大面積擠提的系統性風險。二是可以動用保險基金進行及時、科學的現金賠償，將對存款人的損害降到最低限度，同時當個別銀行出現流動性風險時，存款人因為有了相關的法律制度作保證，不再產生巨大的恐懼心理，保護市場退出的平穩性。存款保險制度使中央銀行最后貸款人的壓力得到緩解，從而有利于貨幣政策的穩定，也有利于維護了社會的安定。

（四）建設法人銀行，強化金融監管

建立存款保險制度，不僅能給儲戶的資金以安全保障，而且在一定程度上能促進銀行法人治理結構的規范，使中國銀行業降低道德風險，有利于整個金融體系的穩定與發展。首先，金融企業要建立起符合現代金融要求的各項機制，完善法人治理結構。其次，將金融風險由隱性化解轉變為顯性化解后，特別是由于銀行逐步商業化，通過存款保險制度的建立，解決銀行商業化之后的風險轉移，把以前由國家承擔的風險轉移到商業銀行來承擔，進而分散和降低銀行系統性風險。金融部門更需要加強自身的改革和發展，按照“既要支持經濟社會發展又要控制金融風險”的指導思想加快發展，有利于推進金融進一步邁向市場化。第三存款保險制度的建立，使存款保險公司成為銀行的專業監管機構，實現了外部監管與銀行內在特質的協調統一。存款保險制度的職能不僅在于事后及時補救，更著重于事前防范，因此可作為一國中央銀行進行金融監管的補充手段和重要的信息來源，從而有助于金融監管水平的提高。

（五）建設創新銀行，激發金融活力

存款保險制度除了是一種“保障制度”外，同時還非常直接地影響金融市場，金融市場會因為這種制度的確立而更加活躍、更加穩健，也會促使更多的人考慮提供相應的金融服務。例如建設創新型國家、推動產業經濟結構優化升級、社會主義新農村建設、能源資源節約和生態保護、促進區域協調發展、對外開放與“走出去”等方面，金融部門都應深入研究，通過金融產品創新和運作模式創新給予融資支持，提供優質全面的金融服務和支持。2006年，我國直接融資首次超過融資比重的20%，銀行體系融資占比下降到80%以下。隨著存款保險制度的建立，資本市場將得到進一步發展，必將更大激發各商業銀行業務創新活力，有效推進知識和技術含量較高的與個人理財、利率、匯率、股指期貨等有關的投資銀行、資產管理、衍生金融工具等新業務得到較大的發展。更好地為群眾增加資產性收入提供更寬闊的渠道。

二、注重科學發展，把握問題實質，是實行存款保險制度的前提

建立存款保險制度是金融業進一步改革開放的需要，是金融事業加快市場化邁出的重要一步，在這一發展過程中，我們應當追求又好又快的發展，這就需要我們深入研究其基本規律，把握適當的發展機遇，科學統籌，穩步推進存款保險制度的實施。

一是造成存款人盲目投儲。在存款保險制度中最終的受益人是存款人，當存款人確知存款被保證兌付，就會失去對銀行進行謹慎選擇、監督的積極性，就可以不關心銀行的業務經營，這會使一些儲戶不對銀行的信用風險進行評定，儲戶就有可能出于利率和服務的考慮，選擇風險高的銀行、較脆弱的銀行，借款人也傾向于從穩健性較差的銀行借款，而不從穩健銀行借款，有專家擔心這樣會鼓勵“僵尸銀行”成為“吸血鬼”，不計成本地從健康銀行掠奪資金和客戶，讓更多銀行成為“僵尸”，導致金融資源配置系統性地傾向于高風險項目，降低全社會的資源配置效率，造成一定的市場無序。

二是誘導投保銀行風險投資。銀行的經營管理者，在簽訂存款保險合約獲得對存款人的支付保證后，尤其是保險制度采取單一保費率時，銀行繳納的保費與該行資金運用風險沒有掛鉤，加之沒有來自存款者的監督和約束，銀行受高收益的驅動勢必選擇高風險投資，這種道德風險增加了銀行破產的可能性。

三是出現存款保險監管缺位。存款保險部門可能有監管寬容的道德風險，即可能把自身的利益置于存款人利益之上，如掩蓋推遲處理銀行的問題，或通過政府資金的注入使問題銀行在該監管人的任期內不會破產，或在考慮整個銀行業的利益而忽略了對個別銀行的處理，從而難以正確地履行監管職責，導致風險不斷累積，由此加大解決問題要付出的代價，最終損害整體經濟利益。

事實上這三種關于道德風險的擔憂有一定的道理，但也有失偏頗。存款保險的道德風險問題，小銀行有、大銀行也有，實行存款保險有，不實行也客觀存在。作為投資者（儲蓄人）隨著改革開放的進一步深入，已日益認識到市場經濟的客觀規律，風險意識日益強化。既使實行存款保險制度，畢竟保障的只是一點限度內的資金，大多數人還是會把銀行的信用放在第一位的。因此，出現不關心銀行經營，不考慮銀行信用的可能性較小。

從銀行的角度來看，因為建立存款保險制度而出現道德風險的可能性也不大。只有合規的金融機構才會被允許參與投保，諸如高息攬儲等違規行為，都將是存款保險機構禁止的；按照存款保險清償順序，保險機構先要為儲戶提供賠付，而且也只會在銀行賠光了全部‘家底’還不夠的時候才賠付。所以，銀行不太可能有意制造風險，單純追求高風險的回報。

三、創新金融體制，整合監管資源，是實行存款保險制度的關鍵

（一）實行市場準入，嚴格事前把關

一是完善公司治理結構。建立存款保險制度需要加快推進銀行改革，要促使金融機構完善公司治理結構，使其風險可度量、可管理、可控制，全面落實責任追究制度，形成切實有效的風險管理機制和內控機制，并確保新體制、新機制在全系統內有效運行。二是嚴格市場準入制度。對所有金融機構進行嚴格的審查、考核和評估，建立科學、完善的考核體系，構筑金融安全“防火墻”，只有合規的金融機構才會被允許經營和參與投保。三是實行差額費率管理。存款保險的資金應該設定總量限制，同時，不同種類金融機構需要按照評定的綜合等級采取差別性存款利率，即存款利率由市場和風險決定。

（二）創新監管機制，推進信息公開

隨著銀行、證券、保險努力開發適應企業和居民需求的金融產品，不斷拓寬服務領域，它們之間的業務交叉、跨業經營不斷增加，以及國外金融資本的不斷進入，對現有的銀行監管體制提出了新的挑戰。為防止監管重復和監管真空，應站在維護國家核心利益和金融安全的高度，從改進監管協調機制、完善主監管制度等方面進一步改革現有的金融監管體制，整合人民銀行、財監辦、銀監會、證監會、保監會等金融管理部門的監管資源和職能，探索實行大部門監督，大范圍管理，大部門統籌的模式，除建立存款保險制度外，要完善證券投資者保護基金和保險保障制度，就進一步防范道德風險。加快金融法制建設，做好金融重點領域和重點環節監管，加快構建金融安全網。

在金融監管中，較難解決、易產生道德風險，也最影響監管效果的，主要是金融運行中的信息“不對稱”問題。近年來銀行信息公開有了很大的進展，但是否公開，公開多少、怎么公開、什么時候公開均由掌握信息的銀行部門自己決定。為避免有關單位隱瞞信息，國務院頒布《政府信息公開條例》，設計了公開目錄制度，規定政府及有關部門須將其掌握的可公開信息制定目錄，定期向社會公布。各級國家銀行必須著眼于建設信用銀行的高度，主動編制信息公開目錄，建立工作協調機制，及時、全面公開應向社會和群眾開放的信息目錄，進一步加快建立公開信息共享平臺，為深化金融監管提供良好的信息支持，使風險監管、法人監管、內控監管、透明度建設等落到實處，以便更好地運用市場方法和監管檢查來保證金融機構審慎經營，真正使存款保險制度發揮功效。

（三）引入退出機制，創新金融服務

防范道德風險發生的一個重要環節是風險發生后的及時處理，在這一方面主要是建立三項制度。一是建立跟蹤監督制度。主要目的是調動所有監督機構的積極因素，對投保的銀行實施全方位跟蹤監督，把風險解決在萌芽階段。二是建立責任預警制度。監督機構發現銀行存在的道德風險，有可能影響銀行運營和保護群眾合法利益時，可以對有關部門及其負責人提出警告，并發布預警信息。三是建立及時退出制度。存款保險制度其目的是保證存款人利益，并不是保證每個參與保險的金融機構都能不折不扣地得到補償。所以，金融機構一旦因主觀原因出現經營危機，保險機構有權要求其退出存款保險體系或由其他金融機構對其接管或兼并，把銀行經營不善引起的風險降到最低程度。

（作者單位：中國人民銀行太原中心支行）