我國小額信貸可持續發展理論、實證及對策

一、我國小額信貸可持續發展實證分析

（一）我國小額信貸可持續評價

1.非政府機構主導階段小額信貸可持續性評價

由于多方面原因，我國非政府組織小額信貸面臨越來越嚴重的可持續發展問題。一是資產質量不容樂觀。對159個重點地區的調查數據顯示，小額貸款組織小額信貸的不良率很高，由1999年的15.53％大幅增至2002年的27.25％，并且增速加快，形勢不容樂觀。二是貸款成本普遍偏高。中國人民銀行金融市場司2004年一份調查報告顯示：1999—2002年，各非政府組織年度平均貸款成本率分別為13％、10％、10％和12％，平均虧損額在10000-30000元之間。而按照一般規律，貸款成本率低于l0％才有可能實現可持續發展，這使得大部分小額信貸機構面臨較為嚴重的虧損。在目前我國300家左右的非政府組織小額信貸機構和項目中，能正常運行的不到1/5，真正能達到操作可持續的機構屈指可數，達到財務可持續的機構更是微乎其微，不少小額信貸機構面臨嚴重挑戰，貸款資本金不斷縮減，如果沒有進一步的外來資金支持，我國現有的絕大多數非政府小額信貸機構將在未來三、四年內陷入困境，最終停止運行（程恩江、徐忠，2006）。

2.金融機構有限介入小額信貸可持續性評價

這一階段小額信貸可持續性仍然不容樂觀，以扶貧貸款為例:據中國農業銀行統計，截止2002年底，全行扶貧信貸資金的不良貸款率高達38％，其中發放到戶的扶貧貸款不良比率更高達60％。而到了2004年6月末，農行381億元的扶貧貼息貸款余額中，貸款不良率上升到70％。對岳陽扶貧貸款的調查顯示：截止2006年12月31日，該行全部扶貧貸款余額為26993萬元，按四級分類不良貸款余額26243萬元，占比97%；按五級分類不良貸款余額26178萬元，占比97%，扶貧貸款基本上全部成了呆賬。

另外，在這一階段開展的下崗失業小額擔保貸款也呈現較大的地區差異，有些地方開展得好，而有些開展得并不成功，如岳陽下崗失業小額貸款，由于市級財政300萬元擔保資金以及貼息資金沒有到位，主辦銀行于2005年初基本上停止了該項業務，至2006年6月末，全市各金融機構共有下崗失業人員小額擔保貸款余額934萬元，比年初減少了1794萬元，貸款覆蓋面由年初的2323人下降到531人。助學貸款也由于居高不下的違約率同樣面臨嚴重的可持續發展困境。來自岳陽的數據顯示：截至2007年上半年，岳陽轄內國家助學貸款全部或部分還貸的僅為1513人，而未清償人數為3053人，違約率高達55.4%，主辦銀行岳陽市工商銀行兩度遭遇其省分行停牌的尷尬。

綜上，我們可以認為這一階段小額信貸處于較低的可持續發展層次，其中扶貧貸款更是處于最低層次的可持續水平。

3.農信社主導階段小額信貸可持續性評價

近些年來，中國農村信用社的資產質量不斷惡化，出現了高額的不良貸款和嚴重的虧損，“如果核照嚴格的貸款分類，在亞洲金融風波之后的兩三年內，農村信用社總體不良資產比例最高曾經達到50%左右。農村信用社作為一個整體，其凈值是一個嚴重的負數，這個負值是過去農村信用社賬面資本金的兩三倍（周小川，2004)。在這種嚴重負凈值和高比例不良資產的情況下，農村信用社缺乏持續為農業服務的能力，對各種補貼和捐贈的依賴性日益增強。實際上，在2003年開始的新一輪農村信用社改革中，按照2002年全國農村信用社實際資不抵債額的50％計算，中央支持的款項就達到了1600億元以上。來自岳陽轄內各信用社的調查也表明，農信社可持續經營狀況不佳。農信社改革前的2002年末，岳陽各農信社不良貸款率平均水平為58.71%；資本充足率平均水平為-24.2%；經營利潤總體虧損達4736萬元。這些數據顯示：無論從哪個角度，農信社可持續發展面臨嚴重的困境。農信社作為一個總體，在很大程度上依賴于國家的資產注入，并未實現財務可持續，更未達到機構可持續。

4.探索階段可持續發展水平評價

由于這一階段小額信貸還處于試點階段，運作時間還不長，其可持續發展能力還有待時間檢驗。但以下幾個方面的因素仍然可能對其可持續發展形成制約：一是資金來源渠道狹窄，目前一些貸款公司和非政府組織都還不能吸收公眾存款，除自有資金外，幾乎沒有其他形式的資金介入。二是規模偏少。如目前試點的幾家小額信貸公司中，四川全力小額信貸公司注冊資金2000萬元，山西晉源泰公司1600萬元，日升隆公司注冊資本1700萬元，這無疑對小額信貸通過財務杠桿提高收益形成了限制，不利于小額信貸可持續發展。

二、制約我國小額信貸可持續發展因素分析

1.政策性限制使小額信貸缺乏可持續發展的基礎

在我國，從決策層到各級政府，就小額信貸可持續性往往關注不夠，這種理念表現在政策上，就形成了對小額信貸可持續發展的諸多限制：一是利率高低的限制。二是資金來源的限制。三是合法身份的限制。比如對第一類試驗項目，長期發展的合法性問題沒得到解決。這使得這類小額信貸機構在開展業務時產生較大的盲目性，面臨較多的不確定性因素，對未來也缺乏明確的預期，因而也就沒有長遠的規劃，缺乏創新的動力。

2.內部治理結構不完善使小額信貸缺乏可持續發展的內在動力

一是不能有效抵制普遍存在的政府干預。與國外小額信貸組織不一樣，我國地方政府的作用相當強，加之我國小額信貸機構內部治理結構不完善，使得小額信貸機構很難拒絕和抵制來自地方政府的種種不正當和不合理的干預，形成對小額信貸機構可持續發展致命傷害。

二是權責不清導致的內部管理失控。如政府扶貧小額信貸在體制上存在明顯的體制性弊端，兩者的責、權、利關系模糊不清或不對稱，且難以監控，政府部門和農行金融業務部門間存在明顯的“兩張皮”現象，在工作中相互指責的情況時有發生，協調成本相當大，其最終結果是誰也不負責任，扶貧貸款在絕大多數地區轉變為“扶貧撥款”，扶貧小額信貸陷入嚴重不可持續的境地。

三是我國一些非政府小額信貸組織帶有典型的人治，構成小額信貸可持續發展的隱患。一些小額信貸機構之所以運作成功是建立在個人威望和道德素質基礎上，一旦這些關鍵人員離開或者犯錯誤，這些小額信貸機構往往陷入不可持續的境地。同時，一些沒有建立完善的公司治理結構和內部控制機制的小額信貸組織在發展初期，由于規模相對較小，憑個人能力還可應付，但隨著規模的擴大，一些深層次問題可能暴露出來。

3.成本補償機制的缺乏使小額信貸缺乏可持續發展的外部支撐

小額信貸自身的特殊性決定它必然承擔更多的成本。這些成本主要包括以下幾個方面:一是信用風險造成的貸款損失成本。當前，在農村一些農戶信用意識淡薄，賴債、逃債思想較嚴重，并且往往容易形成連鎖反應。據對岳陽平江梅仙信用社的調查，去年新放小額農貸952筆367萬元，到期歸還貸款本息的廖廖無幾，進一步調查顯示，這種現象在該縣其它許多鄉鎮同樣存在。二是市場風險造成的貸款損失成本。由于小額農貸的借款主體大部分是弱勢群體，且小額農貸以一家一戶分散生產經營為主，承受風險損失能力有限，一旦遇到較大的自然災害，對生產造成的影響必然有一部分會轉化為信貸資金風險。三是從小額信貸自身的操作成本。小額信貸具有點多、面廣、線長、量小的特點，其工作人員要頻繁的上山下鄉進行調查、催款、放款等工作，有的還要承擔一部分技術培訓等非金融服務。以上這些原因決定了小額信貸高成本特征，但我國到目前為止，尚未建立健全、合理、科學的風險補償機制，這些成本大部分由小額信貸組織自身承擔，形成小額信貸可持續發展的又一重要制約因素。

4.規模（業務）偏少使小額信貸機構難以達到可持續發展的“臨界點”

國際經驗表明，小額信貸具有一定的規模效應，從理論上講，小額信貸總是存在一定的固定成本，比如工作人員的工資、場地的租用成本、注冊資金的機會成本等，只有達到一定的規模水平，小額信貸機構才能夠實現可持續發展。中國人民銀行金融市場司2004年一份調查報告提供了進一步證據：貸款規模超過500萬元的小額信貸機構經營績效普遍優于500萬元以下小額信貸機構。但由于受到諸多政策限制和體制制約，使得我國部分小額信貸機構規模過少，特別是我國非政府組織小額信貸機構，其規模普遍偏少，客戶數量一般在幾百戶到幾千戶之間，超過5000戶的很少，這樣必然難以發揮規模效應。

三、促進我國小額信貸可持續發展政策建議

1.充分發揮市場機制的優勝劣汰功能，增加小額信貸機構可持續發展的壓力。

良性的競爭局面可以對現有小額信貸機構形成生存壓力，促使其加強管理，降低成本，積極創新。

——要降低小額信貸準入門檻。在政策上降低小額信貸準入的標準，比如降低對資本金的要求、降低對法人資格的要求，針對不同類型的金融設立不同的準入標準和監管標準等。

——充分發揮微觀主體自下而上制度創新的積極性。允許在不吸收公眾存款的前提下，大力支持各微觀主體放開手腳，積極探索適合本地實際的多種形式小額信貸組織。

——積極引導現有正規金融機構進入小額信貸領域。首先，郵政儲蓄銀行、農發行可以進入以三農為對象的小額信貸領域，與現有的農信社形成競爭；而四大國有商業銀行以及股份制商業銀行應該引導進入小企業、微小企業、城市自我雇傭者領域，相互形成競爭。

2.多種途徑提高小額信貸收益，提高小額信貸機構可持續發展的能力。

——提高小額信貸的利率水平，提高其貸款收益。目前我國應該盡可能提高小額信貸利率上限，并在條件成熟的情況下（比如小額信貸市場形成較為充分的競爭格局），實現利率市場化。

——充分發揮非市場機制的正向激勵功能，提高其預期收益。有關部門要建立一套合適的評估指標來評價小額信貸扶貧效果，使捐助資金流向那些扶貧效果突出的小額信貸機構，使這些小額信貸機構逐步做大做強，最終實現可持續發展。

——注重發揮政策的正面導向功能，提高其隱性收益。監管當局應該制定適當的制度，使那些經營效果好，具有較為良好內部治理結構并顯示出可持續發展能力的小額信貸機構，允許其吸收一定比例的公眾存款或者批發貸款，如果繼續有較好的表現，可以逐步允許其擴大吸收存款比率和范圍，直至最后向商業化小額信貸金融機構轉型。

3.多種途徑降低小額信貸成本，減少小額信貸機構可持續發展的阻力。

——政府要在優化信用環境上下功夫，降低小額信貸組織的預期成本。

——政府要提供一些準公共品，外化一部分小額信貸的操作成本。這些準公共品主要包括基礎設施、項目培訓、信息傳播等，比如政府可以將與小額信貸相關的基礎設施建設納入財政預算。

——政府要努力完善小額信貸風險分散機制，降低小額信貸貸款損失成本。這些風險分散機制包括建立擔保基金，完善農業政策性保險等，各級政府可以從扶貧款中或者國家救災款中拿出一部分建立擔保基金。

——考慮到小額信貸高成本的現實，政府要直接承擔部分成本。具體方式包括財政直接補貼，稅收優惠等間接補貼等。

（作者單位：中國人民銀行岳陽縣支行）