績效審計在人民銀行的可行性研究

摘要：本文闡述了績效審計的歷史沿革，對中國人民銀行開展績效審計的必要性進行了初步探討，指出了推行績效審計的難點，針對目前人民銀行開展績效審計的制約因素提出了解決方法和建議。

關鍵詞：績效審計；人民銀行；可行性

一、績效審計的歷史沿革

1972年美國頒布了《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計》，在世界政府審計史上首次明確提出績效審計的概念。1986年最高審計機關國際組織在第12界國際大會上給績效審計下了定義，并對目標、范圍、對象等方面做出了說明。20世紀九十年代以來，績效審計逐漸發展成為西方國家審計的主流。

與國際上政府審計發展相比，我國的審計工作起步較晚，具體可以劃分為三個發展階段：一是1983-1993年的收入審計階段，由于當時處于計劃經濟向市場經濟轉軌的時代，所以審計工作重點是審計財政、稅收和物價；二是1994-2003年的財政審計階段，這個階段市場經濟逐漸發展完善，審計重點由企業審計轉向財政審計；三是2003年后，隨著我國加入WTO后對外經濟貿易的進一步開放，經濟飛速發展，審計署《2003-2007審計工作發展規劃》中提出“兩個轉變”，提高了績效審計的比重，標志著我國政府審計由傳統審計向現代審計轉型。

二、人民銀行開展績效審計的必要性

隨著經濟的飛速發展，傳統財務審計的缺陷逐漸暴露出來，甚至對內部審計評價體系產生了一些負面影響，主要原因是：財務審計是一種事后審計，因而它難以揭示預防損失和增加價值。而且，僅僅開展財務審計，并沒有充分體現審計的監督功能。而績效審計則克服了以上“缺陷”，因為績效審計主要是對經濟性、效率性和效果性的審計，即3E審計，所謂經濟性是指“從事一項活動并使其達到合格質量的條件下耗費資源的最小化”，效率性是指“投入資源和產出的產品、服務或其他成果之間的關系”，效果性是指“目標實現的程度和從事一項活動時期望取得的成果與實際取得的成果之間的關系”。績效審計的監督除了包括監督財務收支的真實性、合法性，還包括了有效性，甚至更多地涉及到效益性，不僅能適應績效考核，而且還是對離任審計的有效補充。因此，開展績效審計是完善人民銀行內部審計體系、提高內審工作效能的必要方式。

三、人民銀行推行績效審計的困難與對策

近幾年來，人民銀行內部開展領導干部履職審計和專項資金審計工作，審計“重心”已開始從以真實性和合法性審計為主，到效益性審計和績效審計轉變。但從目前基層人民銀行內審部門現狀來看，開展績效審計確實存在不少困難。

（一）存在的困難

1.績效審計衡量標準不明確。一直以來，由于人民銀行評價體系及標準模糊不清，導致內審人員在審計過程中缺乏系統的業績評價體系、標準和較完整的評價規范性文件，這種情況容易造成績效評價無據可依，對內審監督反映的一些具體問題，不能通過內審評價內控運行中存在的薄弱環節及潛在的風險，這無疑會影響績效審計的質量和審計結淪的可信度。

2.績效審計工作環境還有待完善。績效審計作為西方一種先進的思想理念，廣泛使用于一些國際知名企業，而如何將其引入我國人民銀行內部審計，目前也僅僅是停留在理論研究階段，人們對績效審計的認知還有相當大的局限。同時，被查單位提供的資料、信息中不夠真實的現象還普遍存在，也給績效審計工作的開展增加了難度。

3.內審部門人員素質制約了績效審計的發展。績效審計需要審計人員掌握多樣化和創新的方法，會運用多學科的知識，能夠深刻理解績效審計工作，并在評價績效時形成深刻而中肯的判斷。目前人民銀行各基層行內審部門能具備這些條件的人員為數不多，因此審計人才結構、知識結構的矛盾是開展績效審計的一大制約因素。

4.人民銀行全面實施績效審計的條件尚未成熟。目前，人民銀行各基層行開展的內部績效審計試點重點還是財務收支、招標采購等資產管理，主要關注的仍是真實性和合規性，對于整個采購活動的經濟性、效率性和效果性的評價還不夠。而對其他主要職能部門的管理績效審計由于沒有一套完善的績效標準，因此很難開展。

5.審計技術綜合水平影響績效審計的實施。績效審計涉及人民銀行宏觀管理水平及資金的使用效益，需要建立多種指標體系，運用現有資料的評價和使用、比較、分析、統計分析、管理分析可行性研究報告評價等審計技術，但是目前內審的信息化技術手段難以做到定性與定量相結合，從而影響了績效審計的實施。

（二）解決困難采取的對策

作為一項具體工作，人民銀行績效審計應將審計重點放在審計目標和標準的科學性、審計方法的合理性、措施落實的有效性、投入成本的經濟性、效果反饋的正確性上。

1.確定審計目標。審計目標主要解決的是為什麼要進行審計以及為誰審計的事情，績效審計標準實際上是對審計對象、目標的注解、轉化和展開，使之變成可以進行取證與計量的各項質量數量指標體系。該體系必須與審計對象目標聯系較為緊密，能夠很好地說明目標的實現情況。

2.制訂審計標準。績效審計標準是衡量、考核、評價審計對象績效高低、優劣的尺度，是提出審計意見，作出審計結論的依據，是與審計判斷直接相關的。由于審計范圍在管理程序、項目、功能和行為等方面的擴展，以及審計目標的變化，無法為所有績效審計項目預先制定統一的審計評價標準。審計人員必須為每一個審計任務量體裁衣，根據審計項目的具體特點和具體審計目標，有針對性地來制定審計評價標準。因此，要以人民銀行內部操作制度和內審評價操作指南為基礎，制定符合人民銀行內部管理體制及現狀的績效審計規則，明確審計部門開展績效審計的標準和原則。

3.提高領導層和各部門對績效審計的認識，提升內審人員素質。首先，通過各種形式廣泛宣傳績效審計的重要和必要性，引起領導層的重視；其次，通過審計方法和技術的培訓，提高審計人員的審計能力和經驗。

4.完善審計內容。筆者認為，目前人民銀行開展績效應主要完善以下內容：

一是完善績效審計在財務資產管理中的運用。人民銀行的財務管理是內部管理的重要內容。通過對財務指標分配、執行情況、財務預決算報表及固定資產的管理情況、執行上級行物品采購制度情況的審計檢查，重點關注資金使用、管理是否合規以及資金的使用效果，主管部門對資金的分配和審批是否合理、合法，是否存在“暗箱操作”和擠占資金等違規問題，評價資金支出的經濟性、效率性、效果性，看其是否充分履行管理職責，是否講求經濟效率、效果，是否存在浪費資源、經費現象。

二是完善績效審計在領導干部履職情

況的運用。履職審計是通過對領導干部貫徹國家金融法律法規等方針政策及規章制度、重大事項的決策情況以及單位內控體系的建設情況、貨幣政策的執行情況、財務資產的管理情況的績效審計，評價其完成任務和目標的效果、資金使用效率、資源使用和配置的合理性、有效性。從而更好地對領導干部的履職能力做出全面、客觀的評價，促進領導干部增強績效管理意識，認真履行管理職責。

三是完善績效審計在業務部門管理中的運用。通過績效審計以規范和約束履職行為，逐步增強央行工作的透明度，提高央行的依法行政水平。其主要內容是考核人民銀行各管理部門行為的“經濟性”、“效率性”和“效果性”，即對管理績效進行綜合考核和評價。

四是妥善選擇試點項目，推進績效審計工作的開展。由于目前人民銀行內部的績效審計仍處于嘗試摸索階段，因此，在內容上應該側重選擇那些相對比較容易操作，同時又具有重大參考價值的項目，可選擇物品采購、財務管理等。試點項目的選擇要有針對性和代表性，既要考慮到試點項目在加強人民銀行內部管理方面形成的影響力和影響面，也要考慮到它是否是領導關注和重視的問題，還要考慮到審計難度和審計成本。

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（作者單位：侯馬市職業中專學校、東北財經大學）