湖南省地表水污染治理投融資機制研究

一、問題的提出

（一）地表水污染問題是影響湖南發展的關鍵因素

縱貫湖南省全境的湘江、資水、沅江、澧水“四水”和“八百里洞庭”的地表水資源，造就了歷史上的“湖廣熟、天下足”，是湖南省的生命之源。然而，因地表水資源時空分布不均，以及一些人為的破壞，特別是隨著湖南省工農業生產的迅猛發展、城鎮化加快以及在此過程中相應的預防、保護、治理措施不到位，使得湖南省的地表水污染問題日漸突出，“水臟”問題已成為關系湖南發展的制約因素。

（二）湖南省地表水環境污染現狀

湖南省地表水環境質量近年來總體上保持穩定，但水污染仍較為普遍，特別是流經城鎮和工業區江段水質普遍受到不同程度的污染，岸邊污染帶仍未得到有效控制，少數城市存在飲用水源安全隱患。全省城市生活污水處理率偏低，2007年城市生活污水處理率為27.4％，在全國位居26位。2007年水環境監測中心在全省主要江河上設置了水質監測站點132個，監測河長5540公里，比2006年增加監測河長1154公里。根據監測及分析，全年Ⅱ類水質河長1481公里，占監測河長的27%；Ⅲ類水質河長2479公里，占監測河長的45%；Ⅳ類水質河長410公里，占監測河長7%；Ⅴ類及劣Ⅴ類水質河長1170公里，占監測河長的21%。在2007年降水明顯比2006年偏枯的情況下，2007年Ⅳ類水質及劣于Ⅳ類水質河段總長仍然比2006年減少了99公里，這說明湖南省局部地區水環境嚴重污染的局面還是沒有得到很好的遏制和治理，水資源保護任務依然十分艱巨。

（三）投融資問題是湖南省地表水污染治理的關鍵

水臟是湖南環保工作的重中之重，要花大力氣徹底解決湖南地表水污染防治工作。目前湖南省地表水污染治理工作主要集中在三個方面展開：一是加強環保部門對工業污染企業排污的執法監察；二是從行政角度加大力度進行污水處理設施的建設和保證運營；三是加強對農業面源污染的治理和生態農業建設。湖南省的地表水污染防治，屬于典型的跨地區水域污染治理，面臨的問題較為復雜，資金投入的需求量也非常大。水污染防治的投資渠道及治污工程運行機制的不完善，是湖南地表水污染治理發展的制約因素，是“水瓶頸”。

二、湖南省地表水污染治理投融資現狀

（一）湖南省地表水污染治理投資現狀

湖南省地表水污染治理投入2003年為516013.88萬元，占省GDP5010.95億元的1.03％，2004年為722419.4萬元，占省GDP5612.26億元的1.29％，2005年為899138.8萬元，占省GDP6468.64億元的1.39％。經省人大提議，湖南省2005年到2007年實施的“環保3年行動計劃”，省政府在3年內對省內水環境實施92個重大環保整治項目，三年里投資287多億元。

（二）湖南省地表水污染治理融資現狀

隨著經濟的發展，湖南省的城市污水排放量和生活垃圾產生量也日漸增加，預計到2010年，全省縣城以上城市年污水排放總量將達到20億立方米，生活垃圾年產生量將達到1000多萬噸。而目前湖南省設市城市污水處理率、污水處理廠集中處理率、生活垃圾無害化處理率等指標低于全國平均水平，難以滿足污水和垃圾處理的基本需求，為解決這一矛盾，湖南預計投資186億元，力求到2010年，設市城市污水處理率達到80％，生活垃圾無害化處理率達到95％。全省規劃出“十一五”環境治理重點項目共154個，總投資達325億元。為解決湘江流域七市污染問題，“十一五”期間，湖南省擬安排在湘江流域的環境治理重點項目有108個，總投資244億元。此外，為加大對工業污染最集中、最嚴重的長株潭地區污染防治力度，“十一五”期間，擬在長株潭地區實施環境治理重點項目36個，占全省項目總數的23.4％，總投資149億元。十一五期間是湖南省環境建設的重要期間，投資需求大。目前，湖南省水污染治理資金的來源主要有以下幾個方面：（1）中央財政投入；（2）湖南各級地方財政投入；（3）污染企業環保投入。我國環保相關法律法規及水資源管理相關法規對企業污染治理的強制性規定，便利污染企業的治污資金形成了水污染治理資金來源之一。（4）排污費收入。（5）國際貸款。

三、湖南省地表水污染治理投融資存在的主要問題

（一）資金總量不足，污染治理設施建設嚴重滯后

由于水環境保護歷史欠債多，各水域水環境質量要達標，需加大投資力度。水污染治理資金缺口量大，其主要原因有：

1.融資渠道狹窄。受“環保靠政府”的傳統觀念的影響，水污染治理融資渠道單一，還是政府唱主角，市場難以發揮作用，社會資本游離于市場之外，資金來源主要依靠地方財政和排污收費。地方財政受各種因素制約，投入不足，遠不能滿足污染治理設施建設的資金需求，排污收費項目單一，標準偏低，收費資源流失嚴重，收費金額很有限。

2.融資機制落后。水污染治理的投融資機制應該與經濟體制相協調，這是世界各國的共識。主要依靠市場化手段解決水污染治理的投融資問題，已是公認的大勢所趨。但目前我國水污染治理項目的投入機制基本是延續計劃經濟體制，政府預算資金和預算外資金仍然是其融資的主渠道，環境保護市場化程度明顯落后于整個國民經濟的市場化程度。

3.融資權責不分?，F行的水治污投資體制沒有明晰政府、企業和個人之間的環境責權和環境事權，沒有建立投入產出與成本效益核算機制，沒有體現“污染者付費”原則和“使用者付費”原則，污染治理責任過多地由政府承擔，企業和個人免費使用環境資源、環境公共物品和環境設施，沒有或過少地承擔相應的責任、成本和風險。

（二）治污投資效率低，污染治理設施運營管理體制改革滯后。

水污染治理設施投資及運營效率總的來看還是不盡人意的，其主要原因為：

1.沒有引入市場競爭機制。目前還沒有形成一個民營企業參與水污染治理投資的良好市場競爭機制。在水環?；A設施領域，長期以來，我國采用的是政府投資建設、事業單位管理運營設施的模式，這種政府壟斷模式從制度上排擠競爭，缺乏效率。

2.污染治理的社會化程度低。在工業污染治理方面，大部分污染企業都是自己建設處理設施自己運行管理，較少考慮通過委托合同方式充分利用社會化分工和規模經濟效應，讓專業化企業治理污染。由于規模不經濟原因，中小企業采取“自己建設和運營設施”的分散治理模式也導致了投資效率的低下。而與此同時，我國環境保護服務業的發展又沒有及時跟上，沒能為工業污染治理設施的正常運轉提供良好的外部營運環境。

3.水污染治理設施運營管理方式不合理。現有的污水治理投資基本上體現為固定資產投資，而真正促使這些設施運轉起來并產生環境效益的運營費用，在目前的投融資體制中卻無法體現，現有的環境經濟政策還不能夠為企業投入足夠的運營費用提供切實的激勵。盡管近年湖南污水處理廠建設步伐有所加快，但卻普遍存在重投資、輕運營的現象。一些企業為了生存或為了追求更大限度的利潤而對污水處理設施開開停停，盡管有環保部門的執法檢查，但污水處理設施時停時轉的現象仍較為嚴重。

四、解決湖南省地表水污染治理投融資問題的對策

“十一五”期間湖南省水環境質量的改善，關鍵取決于地表水污染治理投入能否及時到位，為此必須疏通已有投資渠道，開辟新的資金來源。

（一）積極探索多元化投融資機制，加大污水治理資金總量

1.建立多元化的融資形式。發揮環境財政的主渠道作用，繼續加大國債資金和中央預算內投資用于環保的投入力度，并重點解決跨行政區的水域污染治理問題，從水域尺度統籌資金使用在加大政府對環保財政投資的基礎上，進一步建立區域污水治理專項基金、從事環境保護的企業優先上市發行股票，以及企業的股份合作等形式，實現多元化的治污融資機制，使政府投資和社會融資相互結合、互為補充、擴大治污的資金來源，解決目前治污資金緊張，投入不足的問題。

2.形成多元化的投資主體。各級政府要把污水治理投入作為公共財政支出的重點。除環保專項資金外，各級財政安排的污水治理等經費要逐年增加，并納入同級財政預算。同時，各相關部門要積極爭取國債和其他資金用于環保。企業要按照“誰污染、誰治理”的原則，加大治污資金投入。落實工業污染治理的主體責任。以推進污水處理、垃圾處理產業市場化為突破口，加快治污投融資體制改革，積極吸引國內外政府貸款、國際金融組織和社會資本投入環保事業，形成政府主導、市場推進、多元投入的格局。

3.形成多樣化的投資方式。在多元化、社會化的治污投融資體制下，為各類治污投資主體創造了多樣化的投資方式和服務方式，不同的投資主體可以根據自己的經濟能力和技術能力，選擇直接的投資方式或間接的投資方式，也可選擇兩者相結合的投資方式參與環保投資。

（二）建立、健全水污染治理投資的市場機制，提高資金運作效率

1.明確污染治理市場化的法律地位。盡快修訂有關環境保護法律法規，明確“誰污染、誰負責、誰付費”；“誰污染、誰付費，誰治理、誰受益”，明確工業企業可自己治理污染，也可委托專業化的治污企業來治理污染。要明確排污企業和治污企業在污染治理中的相關法律責任。污染治理市場化后，針對不同的委托方式，都能找到法律的責任主體。

2.創新治污市場機制。按照產業化發展、市場化運作、企業化經營、法制化管理的要求，深化水域內廢水、垃圾處理管理體制改革，切實轉變政府職能，實現政企分開、政事分開，確保社會公眾利益和城市環境效益。建立和完善污染治理設施的投融資機制，無論是工業企業的污染治理設施還是城市污染治理設施，其建設和運行都應按企業方式來運作，鼓勵各種社會資金投資污染治理設施建設，實現產權的股份化、投資的多元化，明確投資者之間的責、權、利，增加污染治理投資能力，保護投資者利益。在治污領域引入“特許經營”模式，將治污特許權給專業化污染治理公司，鼓勵專業化治污公司實行治污設施的投資、建設、運行和維護管理等，吸收有實力的國有企業、民營企業等跨入治污領域，加快治污市場化進程。

3.轉變政府在環保領域的職能，建立公開、公平、合理的市場競爭機制。因外部性的存在，企業生產和個人生活消費對所處的環境的污染，導致市場在環境保護領域的失靈，這就需發揮政府的作用，用政府宏觀調控來彌補市場不足。政府在環境保護中扮演的應是裁判員的角色：健全監管體系，實施嚴格的行業監管，制定切實可行的環保方面的法律、法規，建立并逐步完善公開、公平、合理的市場競爭機制，提高投資效率。

注：本文系湖南省教育廳課題“湘、資、沅、澧‘四水’流域中上游水污染治理的投融資及成本控制研究”（07C532）項目成果之一

（作者單位：吉首大學商學院）