自然壟斷產業規制現狀及改革的目標體系構建

我國對自然壟斷產業的規制改革主要是以西方發達國家的改革經驗作為借鑒，以分拆為主要方式，以引入競爭機制為主要目標，這一舉措雖然取得了一定的成效，但是由于我國自然壟斷產業的形成、運行等一些問題都有其特殊性，因此西方國家的改革道路在我國不能完全行得通，局限性和不適應性也日漸彰顯。本文以我國自然壟斷產業的規制現狀分析為基礎，構建了以提高效率——行政效率、主體效率、市場效率、法律效率為核心的四位一體的規制改革目標體系。

一、我國自然壟斷產業的規制現狀

20世紀80年代末以來，我國對一些自然壟斷產業的規制體制進行了初步改革。總體來說取得了一定的成績，但并未觸及到自然壟斷產業的各方面，處于相對滯后的狀態。目前我國自然壟斷產業的規制現狀有以下問題：

（一）政府的特殊角色——我國的自然壟斷以行政力量為基礎

根據傳統的經濟學觀點，自然壟斷是市場競爭優勝劣汰的產物，有長期的發展演化過程。而我國的自然壟斷產業是在計劃經濟體制下，由政府投資建立和發展起來的。企業由政府建立，負責人由政府指派，運轉資金由政府撥給，產品、勞務的價格由政府制定，盈虧由政府統一負責，不存在經營風險，政企一體化現象十分嚴重。

（二）自然壟斷產業的經營主體——國有企業經營效率低下

我國自然壟斷行業的企業產權結構單一，國有資本“一股獨大”，國有產權流動困難，成為要素重組、資產流動的“瓶頸”。同時政府成為單一的投資渠道，造成自然壟斷產業投資不足。

（三）我國自然壟斷行業獨占國內市場份額，缺乏國際競爭力

我國自然壟斷行業在國內受到行政力量的保護，處于“強者”的地位，在壟斷行業內部沒有提高效率的動力，行業外也沒有競爭對手的壓力。我國由壟斷企業所帶來的利潤是“虛假”的利潤，如2007年上半年國企已經實現利潤7535億元，鋼鐵行業的利潤增幅高達116％，石化行業95％，機械、化工、電力等行業超過50％，分別為73.6％、63.7％、59.4％。鋼鐵、石化、機械、化工、電力這些行業的巨大利潤多數是國有企業從老百姓那里收取的壟斷利潤，并非真正的“繁榮”。而在競爭激烈的國際市場上，傳統的經營方式使其面臨嚴峻的挑戰。尤其在加入WTO以后，國外公司大量進駐我國，我國企業由于缺乏技術創新和品牌創新意識，企業經營方面落后于國外同行企業，處于“劣勢”的地位。

（四）缺少透明和全面的規制法律框架

目前我國規范自然壟斷產業行為的法律主要有兩類：一類是規范一般市場競爭行為的法律，如《反不正當競爭法》；另一類是特定領域的產業法，如《鐵路法》、《電力法》等法律。《反不正當競爭法》對自然壟斷產業有關的規定過于簡單粗糙，不能滿足建立與維護自由、公平、有效競爭秩序的需要。而現行《鐵路法》、《電力法》等產業法大多制定于規制改革以前，其指導思想往往是為了保證國家基礎設施的安全，不是為了規制市場行為。而最近出臺的《反壟斷法》也未能觸及我國壟斷行業關鍵，無法動搖其形成的根源，因此，這部法律究竟能否達到反壟斷的目的還是個未知數。

二、自然壟斷產業規制改革的目標選擇

（一）行政效率——政企分開，建立獨立的規制機構

規制機構獨立性的核心內容是規制機構與相關行政部門的關系。成功的規制政策首先是要做到政府和規制者之間的職責分離，即政府設定政策框架，規制者進行獨立的規制，無需向政府日常請示。在市場經濟條件下，企業只有享有充分的自主權，才能實現其經營目標。我國長期以來實行的計劃經濟體制使得自然壟斷產業的企業政企不分，政府既是壟斷產業相關政策法規的制定者，又是政策法規的執行者。這種政策與規制合一的體制，一方面使政策目標和規制目標相互混淆，往往是用政策目標取代規制目標；另一方面，也使規制機構應有的獨立規制權力受到干擾。

（二）主體效率——提高國有企業的經營效率，建立現代企業制度

國有企業是自然壟斷產業的經營主體，提高自然壟斷產業的主體效率，就要使國有企業“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”，即在市場經濟條件下使企業利潤最大化。提高國有企業的經營效率，要以建立現代企業制度為目標。建立所有權與經營權分離的企業組織，要完善公司法人治理結構，規范董事會、經理、監事會的各自權責，建立有效的產權制衡機制和科學系統的管理體制。

（三）市場效率——引入國際競爭機制

在經濟全球化的今天，我國的壟斷產業將進一步面臨更為激烈的國際競爭，為了增強我國國有企業的國際競爭力，保持其壟斷地位有一定的合理性，應通過聯合、重組、購并等手段全力打造大型企業和企業集團，培育自己的跨國公司，而避免由于簡單的分拆使行業分裂。同時，政府應積極鼓勵國內企業參與國際競爭，協調企業間在國際市場上的競爭。有壓力才有動力，只有使我國企業積極參與到國際競爭中，才能使企業有持續發展的動力。

（四）法律效率——建立健全反壟斷法，維護公平競爭秩序

我們正處于經濟與社會的轉型期，與市場經濟相配套的制度和管理尚不健全，因此建立健全與市場經濟相適應的法律法規成為自然壟斷規制的重要目標，以使政府規制具有明確的法律依據和實施程序，提高法律的權威性和統一性，確保市場經濟健康有序地運行。同時，要注意與國際社會通行的法律規定和慣例保持一致或相銜接，吸收和借鑒其他國家現代民主政治和立法經驗，提高立法的先進性和開放性。

“建章立法”是自然壟斷產業規制改革的前提條件和根本保證。從中國改革實踐看，沿襲了一種先進行改革而后再立法的傳統，規制法律體系的滯后性導致了許多問題的產生。比如在某些行業，即使已經頒布了相應產業立法，但由于這些法律是由其主管部門牽頭起草，從而具有較大局限性。因此，應加快建立、修改和完善自然壟斷產業規制法規。

三、自然壟斷產業規制目標體系的建立——以我國電力產業為例

電力產業是我國國民經濟的支柱產業，曾經長期處于政府管制之下。自20世紀80年代以來，各國政府紛紛對電力產業的規制政策進行改革，我國也不例外。2002年電力資產拆分重組，而后成立了國家電力監管委員會，使我國電力行業形成了“競價上網”的競爭格局。2005年頒布的《電力監管條例》、新的電力定價機制的確立、電監會與發改委的分權等，都是我國電力產業規制體系不斷完善的表現。但是，我國電力產業規制還存在一些問題，下面就規制體系目標的構建來談一下這些問題。

(一)提高行政效率——電力規制機構職能與政府宏觀調控職能相區別

規制機構對電力產業進行規制屬微觀層面的職能，政府對經濟的管理屬于宏觀層面的職能，二者不可混淆。我國雖然已經成立了電監會，但與政府的職能仍有交叉，電力規制機構的獨立性有待加強。規制機構應依照法律對電力企業監督、對違法行為處罰，監督電力系統的運行，處理各方面的利益關系。而政府應側重于制定宏觀經濟政策確保國民經濟穩定健康運行。

（二）提高主體效率——我國電力產業仍以國有企業為主體

我國的電力產業規制改革是在引入競爭機制的基礎上構建的，其經營主體仍是國有企業。企業的軟預算約束仍然存在，國有產權缺陷帶來激勵機制明顯不足，企業的經濟目標與政治目標相混合。因此，我國電力產業的規制改革仍應以建立現代企業制度，明晰產權為目標。

（三）提高市場效率——對適當的環節進行管制

電力產業規制改革可以在多個環節引入競爭，但是目前我國輸電、配電等環節的競爭受到限制，因此加強對輸電、配電網絡運營商的規制必不可少。規制機構應本著公平、公開、公正的原則，采用激勵為主的措施，進一步提高電力企業的競爭意識和服務意識，促進社會經濟的健康發展。

（四）提高法律效率——對已有法律的修改和完善

我國對電力產業規制的立法主要是《電力法》、《投資法》、《價格法》等，有些內容過于老套，不能適應新的形勢。因此，在借鑒國外規制改革的經驗基礎上，結合我國具體國情，分析目前電力產業的運行特點，考慮電力產業未來的發展方向，對已有法律法規的修改和完善成為電力產業規制改革的重要目標之一。

四、總結

總之，以行政勢力為基礎的自然壟斷不僅減少了社會福利，阻礙了市場機制作用的發揮，而且助長了政治生活中的腐敗，阻礙了經濟體制改革的進程。因此，處于計劃經濟向市場經濟轉型階段的中國，反壟斷的主要任務是反對政府造成的人為壟斷行為。

政府必須承擔反壟斷、建立和維持公平競爭秩序的任務，建立一套適應中國自然壟斷產業發展特點的現代規制制度，同時還必須加強自身建設，轉變職能，消除自身行為對市場秩序的消極影響。要將政府管理自然壟斷產業的方式，從對自然壟斷產業運作和發展的直接控制，轉向通過法律法規授權獨立、專門規制機構執行的以市場為導向的規制，從而實現四位一體的提高經濟效率的目標。

（作者單位：南開大學經濟系）