失業治理的制度突破

一、我國失業現狀的制度原因

“失業”人員即在法定勞動年齡內，有工作能力、無業且要求就業而未能就業的人員。2008年第一季度末，全國城鎮登記失業人員825萬人，登記失業率為4.0%。但因該指標僅把到就業服務機構求職登記的城鎮無工作者視為失業者，數據結果受到學界以及國際社會的廣泛質疑。有人稱真實的失業率應為8％，有人提出20％，還有人提出30％的驚人數字。

“中國正面臨一場就業挑戰。如何創造就業機會正成為政府面臨的最大任務。”中國科學院國情研究中心主任胡鞍鋼說：“嚴重的下崗失業問題對中國經濟、社會、政治等方方面面產生了巨大影響，成為中國在新世紀10年中最為嚴峻的發展挑戰?！?/p>

我國失業現狀的背后有著深刻的制度原因。所謂制度，其實就是利益斗爭產生的規則。沒有斗爭的推動，制度就會不斷僵化和壟斷化。新中國成立后，國家通過計劃體制的安排和“重工業化”的建設來迅速固定社會資源的配置規則。但隨著工業規模的擴大，一方面，生產效率得不到提高的農業是無法持續供應資源的。由農民自救創造出的土地使用規則，最終演變成農村土地使用制度。但這一制度沒有改變社會資源的分配比例，且造就了大量的農村富余勞動力；另一方面，重工業化越深入，吸收勞動力的能力越差。為解決重工業能力的過剩和失業者的就業問題，創造出上層建筑需要的產品和勞務。國家實施出口導向戰略，鼓勵發展多種所有制經濟，大力吸引外資。這些措施使得勞動密集型產業不斷發展，城市化運動開始出現。但由于城市化的主角農民無法對各種資源的配置產生根本影響，經濟發展戰略的基礎是建立在對社會資源的廉價消耗上。一旦部分資源消耗出現瓶頸或者國際市場出現不利我方出口的局面，那么，資源配置規則就要強行發生改變了。

實際的結果也是這樣，建國50多年來，我國的GDP增長了10倍多，而礦產資源的消耗增長了40多倍。我國單位產值的礦產資源消耗與能源消耗，是世界平均值的3倍，單位產值的廢物排放量，是世界平均值的數倍。1996年，有關部門和世界銀行聯合做研究，其結果是，僅在1995年，中國水和空氣造成污染帶來的經濟損失，大體上是540億美元，占當年GDP的6％-7％。這說明，高投入、高消耗、重污染、低產出的發展模式，是不可持續的。

另外，筆者根據中國國家統計局網站的數據，整理如下圖表。

從上述圖中看以看出，由于資源分配規則的固定化，遵循出口導向戰略帶來的結果就是單位人均GDP和單個就業者所需要的貨幣量都不斷增加。這意味著要推動這樣的發展戰略，獲得與以前同樣的結果，需要的資源比以前是越來越多。也證明了這種發展模式不可持續。

所以，要治理失業，需要改革的是資源的配置規則，提高資源的使用效率，這樣才可以增加社會資源的總量，保證失業人員有就業資源的支撐，進而解決失業問題的根源。

二、我國失業治理的制度缺陷

我國的失業治理舉措，主要包括失業保險制度、在就業工程和企業發展計劃等。就失業保險制度而言，我國當前失業保險制度存在的問題主要有：失業保險覆蓋面較窄，主要限于城鎮經濟范圍內企業事業單位的失業者，不涉及農村經濟領域；在城鎮經濟范圍內，又主要側重于公有制經濟；失業保險基金統籌層次偏低，從實施情況來看，我國的統籌層次僅在市縣兩級，使失業保險基金過于分散且各自為政；失業保險金的領取標準過低，大致在150元到500元之間，給付期長；側重生活保障功能，促進就業方面投入不足；失業資格審查不夠規范等。

就再就業工程而言，我國當前再就業工程存在的問題主要有：一是政府方面重視不夠，各級財政撥付的就業資金在財政支出中所占比例很低。不少地方受“吃飯財政”的制約，就業經費的撥款越來越少，有的甚至取消了就業經費預算；有的地方財政不撥款而通過另設收費項目來積累基金，籌集的再就業基金極為有限，只能維持下崗人員的最低生活，無法提高再就業效果；有的地方財政將款項用于其他用途；二是下崗職工的人數趨多，再就業能力較低；三是一些企業用工存在較嚴重的剝削現象。

我國失業保險制度和再就業工程出現的問題，其背后的制度原因就在于由于制度設計者設計制度，首先考慮的是自己的既得利益。勞動力失業對上層建筑控制社會資源的影響表現在兩個方面：一是嚴重失業者容易導致犯罪，但小規模的犯罪對社會控制產生的影響并不大；二是大規模失業容易導致社會危機，會嚴重影響社會控制。所以，為減低失業帶來的影響，針對失業的保障制度主要就是解決嚴重失業者的基本生活問題和防止大規模的失業。另外，失業治理不能太多地涉及到行政利益。這必然使得上述問題的出現在情理之中。

就中小企業而言，其生產的產品和運營機制適應了市場需求和改革環境，吸引了大量的人員。但隨著中小企業的進一步發展，它們開始需要資源配置環境的改變。這就觸及到行政利益的根本—資源配置權力。在行政體制改革嚴重滯后的情況下，中小企業的發展必然遭遇到市場競爭和行政體制的阻礙。另外，在教育和科研資源主要還是行政配置時，生產性服務業的發展嚴重落后于市場的需要，科研工作存在投入低、機制不活、創新不力、擴散不暢等問題，這使得中小企業的整體技術水平和人員的技術素質等都比較低。而這背后的制度基礎就是社會資源配置模式的固化，一方面使很多關鍵資源的配置規則無法市場化，只能依靠少數人的意愿而不斷變化。缺乏市場化的環境使得中小企業無法進行轉型、重組和升級。另一方面，又使企業之間和地區之間陷入惡性競爭，導致資源不斷內耗、浪費。進而使越來越多的人員因缺乏資源配備而失業。

三、我國失業治理的制度突破

從上述分析可以看出，缺乏自我完善的發展模式和高端壟斷的資源配置規則，都使資源的廉價消耗不斷自我強化。社會人員因缺乏資源的配備而不斷走向失業。所以，要改革失業及失業治理的現狀，關鍵是要不斷完善經濟發展模式和逐步推進行政體制的改革。

就完善經濟發展模式而言，促進中小企業發展是構建社會主義和諧、推動國民經濟發展和就業的必然要求和重要內容。我國“十五”期間國民經濟年均增長9.5%，而規模以上的中小企業的增加值年均增長是28%。中小企業創造的產值和服務價值已經占了國民生產總值的60%，上繳的稅收占了我們國家稅收總額的50%左右，技術創新專利擁有量占了65%，新產品的開發占80%以上，已成為擴大就業的主渠道。其提供的城鎮就業崗位已經占到75%以上。國有企業的下崗職工、大多數的農民工和高校畢業生都在中小企業找到了崗位。但當前，中小企業面臨著資金短缺、技術水平低下和惡性競爭等問題。而這些又與行政利益和市場建設有關。為此，一方面要加大中小企業對行政利益的影響。這可以通過選拔中小企業代表到關鍵行政崗位任職或改革金融制度來實現。另一方面，要培育中小企業兼并和發展的環境，改革科研資源和教育資源的行政配置機制。

另外，大力發展經濟、減少人口數量和提高人口素質也是解決就業問題的根本途徑之一。

而經濟的進一步發展，離不開產業結構的升級和自主創新，離不開創新激勵機制的建設。但由于創新激勵機制的建設涉及到對權威觀念的破除、對經費的需求和對科研評價決策機制的改革，觸動到了相關管理者的根本利益，需要付出巨大成本。所以，筆者認為，改革和完善教育體制和國有企業顯得更加現實一些。要加大在這二者內部的市場機制建設，讓資源真正被利用起來為大眾服務。

就行政體制改革而言，地區利益和部門利益都是行政體制改革的大障礙。而這兩個利益又來源于行政官員的選拔機制。為此，建議實行非技術崗位的公務員任期制度、基層公務員流動制度和綜合政績考核（即結合幾個任期地點的政績考核）制度建設，這可以有效地減少行政利益的分割現象，有利于資源的流動和優化，促進了社會規范的統一化，進而消除失業保障制度中存在的各種不合理性。

另外，是政府要轉變觀念，放棄“官管民”的思維。相信群眾和發動群眾，以不斷提高和完善公共服務為其基本職能。這樣，群眾的創新能力就一定能夠得到發揮。政府順勢引導，既可以極大地促進資源利用效率的提高和分配機制的優化，進而提高勞動者的就業數量和就業質量。也可以提高政府的威性，獲得更大利益。

(作者單位：浙江工貿職業技術學院經貿系)