日本循環經濟立法經驗的啟示

循環經濟是21世紀全新的發展觀，它是對人類傳統經濟發展模式反思后的結果，是人類可持續發展理念在經濟發展過程中的具體體現。循環經濟作為一種發展模式的變革，目前已被許多發達國家確定為國家的發展戰略，并在立法上加以確認和促進。在這方面，日本的立法走在世界的前列，值得研究和借鑒。

一、日本循環經濟立法的宗旨和特點

日本為了實現資源環境與經濟發展二者之間的協調，針對資源環境問題，謀求建立循環經濟體系和循環型社會體系，日本政府設置了“環之國”會議機制，該機制由日本內閣成員與10位日本民間的有識之士組成。“環之國”的基本理念是徹底拋棄20世紀的“大量生產、大量消費、大量廢棄的社會模式”，謀求建立“以可持續發展為基本理念的簡潔、高質量的循環型社會”，以及“以清潔生產、資源綜合利用、生態設計和可持續消費等為指導思想的、運用生態學規律來指導人類社會經濟活動的循環經濟發展模式”。為了確保“環之國”的實現，日本開始了循環經濟立法的建設。

由于循環經濟的發展以及循環型社會的建立是一項全社會的系統工程。循環經濟的基礎是生產方式的根本變革，而生產方式以及產品的整個流程是在全社會中完成的，所以必然要求全社會的各個力量一起來發揮在循環經濟各個環節中的作用。日本的循環型經濟立法不僅僅是政府行為，企業和民眾，包括一些非政府組織都對循環經濟立法抱有足夠的熱情，形成了全民動員參與推動法制建設的局面。

首先，政府起主導作用，制定了一系列的法律、法規政策以確保循環經濟的有效發展。《推進循環型社會建設基本法》中，規定政府要在實施有關形成循環型社會的政策時，采取必要的財政措施。國家預算中，要明確規定有一定的經費用以循環經濟各個方面的建設，如給企業減稅、補貼等財政優惠，鼓勵和扶持企業發展循環經濟；針對循環型社會建設等目標發展社會調查，在社會教育中提供對環境問題的各種學習和實踐的機會；給中小企業在信息和技術上的支持等等。

其次，企業也是發展循環經濟立法的主體。從20世紀70年代石油危機的時候，日本企業就開始注重開發能耗較小、無污染的產品，特別是汽車工業，化學工業等，出現了如“零庫存”的豐田、“零排放”的杜邦這樣的企業。到目前為止，日本企業一直積極地應對并遵守“擴大生產者責任的原則”，這使得企業對自己生產的產品，從生產制造開始一直到用后棄置為止，都要負有一定的責任。更多的責任促使日本企業不斷改進工藝和生產模式，不但要有經濟效益，而且要達到環境的標準。

最后，廣大社會公眾一直參與支持循環經濟法制建設。從上個世紀60年代到90年代，控制污染的手段已經從末端治理到源頭控制。民眾轉變觀念，自身養成節約資源保護環境的習慣和意識，積極進行自我教育。市民正確購物、消費，盡可能減少垃圾，生活耐用品同時有責任將垃圾嚴加分類、裝袋等，日本政府也非常重視民眾參與的力量，利用各種手段和媒體宣傳加強公眾對實現零排放或低排放社會的意識。

二、日本循環經濟立法體系的建設現狀

日本從上個世紀60年代初就開始構建循環經濟的法律體系，到目前為止，已經形成了從理論基礎層面到涉及各行業具體相關操作的一系列法律，形成了一個比較完備的系統。《促進循環型社會建設基本法》是整個法律體系里最基礎的部分，是為快速建成資源循環型社會而制定的基本框架法。它的內容主要涉及循環經濟和循環型社會的一些概念和范疇。如：把“循環型社會”定義為限制資源消耗、環境負擔最小化的社會；對可回收利用的廢物定義為“可循環資源”；并制定了廢物處理原則，即處理方式的優先次序。該法還明確了國家、地方行政機構、企事業單位及國民的責任。要求各級政府要制定循環經濟發展的計劃，并定期向國會匯報。企事業單位主要明確了“生產者責任制，”要求對產品從出售到最后的處置都承擔相應的責任。國民也有義務承擔廢棄物合理再利用和循環的責任。

《促進循環型社會建設基本法》是整個關于構建循環型社會的法律體系的基礎部分，具有普遍性和指導性。有了這樣的基礎，各個具體的產業領域就可以此來建立具體的具有操作意義的法律、法規，特別是一些與資源回收和環境污染休戚相關的產業。《資源有效利用促進法》是以循環經濟3R原則為基礎的關于如何在各行各業促進資源的有效利用的指導性法律。該法要求將以往單純作為原材料的再生利用“1R”轉變為“3R”，即減少廢物產生（Reduce），產品零部件的再利用(Reuse)，資源的再生利用(Recycle)。并專門提出了5項措施作為具體的指導。該法的適用范圍為10種工業企業的69種產品，基本覆蓋一般廢棄物和產業廢棄物的50%。

與《資源有效利用促進法》性質相類似的還有《廢棄物處理法》。這部法律主要對政府關于廢棄物處理的政策法規的建立和實施作了一些規定和說明。如包裝業，近幾年產品在促銷方面大力加強包裝，很多產品包裝就占了產品原料和成本的很大部分，所以如果不加回收利用，將是對很多材料，特別是玻璃、紙、塑料、金屬等的巨大浪費。所以，日本頒布實施了《容器包裝再生利用法》，對回收的種類和各方的職責作了明確的規定。另外，家電業、汽車業、建筑業等對原材料比較浪費的產業也都頒布和實施了相應的法律。《家電再生利用法》對電視機、電冰箱、洗衣機、空調等4種家電的回收作了各個方面的規定，包括各方責任、回收標準、付費制度等等；《汽車再生利用法》規定了汽車制造商，進口商要對氟里昂、安全氣囊及破碎殘渣等進行妥善的回收處理；經銷商要將回收的廢舊汽車交給拆解企業和汽車制造商進行拆解回收，拆解企業要妥善處理并進行回收利用；《建筑材料再生利用法》對建筑廢棄物回收的分類、程序和責任方作了規定，強制要求對建筑物的建筑碎片和垃圾回收利用。另外，政府也帶頭在采購物品時重點考慮對環境友好的綠色產品，并以此制定了《綠色采購法》，促進國家機構和地方當局積極購買再循環產品，同時最大限度地提供綠色采購信息，還指定了采購的環境物品的種類。日本已經建立了比較完善的法律體系，這為循環型社會的建立提供了良好的保障。

三、日本循環經濟立法經驗對我國的啟示

(一) 對我國循環經濟立法模式上的啟示

循環經濟立法模式上主要分為“經濟循環型”和“污染預防型”兩大類。日本是采用“經濟循環型”立法模式的典型國家。2000年公布實施的《循環型社會形成促進基本法》將整個社會活動納入循環經濟軌道，日本采用了金字塔型的立法形式，即先制定基本的和綜合性的循環經濟法律，然后在基本法的統帥下逐步制定專門法或修改以前頒布的專門法，以適應循環經濟發展的需要。從理論上講，“污染預防型”立法模式雖然比“末端治理型”立法模式前進了一大步，但仍以發展與環境的沖突為著眼點，還是屬于狹義上的環境保護理念，無法從根本上解決發展與環境保護之間的矛盾與沖突。“經濟循環型”立法模式是從社會經濟運行的內部深處來協調發展與環境保護的關系，通過提高資源利用效率的途徑力求將產生污染物的數量降到最低甚至徹底清除或轉換回收再利用，以發展與環境的協調為著眼點來杜絕污染問題、提高生態效率，屬于治本之策。不同立法模式背后反映的是不同國家特定的歷史條件、社會環境和法律傳統。日本因為國土面積小，資源奇缺，因此迫切要求發展資源消耗少的循環經濟，而且其很多技術已達到推行循環經濟的水平，因此首先提出了建設循環型社會的構想，并依據其所屬的大陸法系的傳統，頒布了《循環型社會形成促進基本法》，我國的國家資源相對貧瘠，再加上法律傳統，因此也應借鑒日本經驗統一制定綜合性或基本法性質的法律。

(二) 對我國循環經濟立法內容上的啟示

各國為了建立循環型社會，在立法中均采取了必要措施使政府、企業和公眾合理承擔各自責任，并公平合理地負擔采取措施所需的費用。政府在促進循環經濟發展中承擔的是一種制定法律措施并加以貫徹的責任。而企業責任更確切地說是一種生產者責任。日本法律規范對企業的責任主要是排放者責任原則和擴大生產者責任原則。排放者責任原則是指排放物的行為人應當承擔對其進行循環利用的第一位責任。擴大生產者責任(美國稱之為擴大制品責任，即生產者責任延伸制度)是指生產者和銷售者在其產品被使用之后，仍然負有對制品進行物質循環的管理責任。日本《循環型社會形成促進基本法》中明確要求企業采取必要的措施，在產品使用后成為循環資源時，自覺進行循環利用，并有義務對循環資源進行處理。從事制品、容器等制造和買賣的業主有義務提高制品和容器的耐久性，完善維修體制。利用循環資源的技術可轉化經濟效益，因而由企業負責開發，政府、地方公共團體有義務進行協助。此外，日本在2003年5月還頒布了《環境立國宣言》，提出企業經營要促進環保，用環保技術擴大企業經營。日本把建立循環型社會的責任擴展到生產者，是一個巨大的進步。

公眾的責任是要抑制產品變成廢棄物，盡量循環使用，適當處置廢棄產品。當然這更多是民事主體對自己的物的處置，因而與其說是公眾的責任，不如說是法律對公眾的一種號召。日本1993年的《環境基本法》是第一個充分考慮公眾參與程序的法律。《環境基本法》中有關公眾參與的法律規定主要有以下幾個方面：第一，明確規定了企業和國民進行環境保護的職責。《環境基本法》第8條第1款規定：“企(事)也有責任根據基本理念，在進行企業活動時，采取必要的措施，處理伴隨此種企(事)業活動而產生的煙塵、污水、廢棄物以及防止其他公害，并且要妥善保護環境”。第9條規定，國民應當根據基本理念，努力降低伴隨其日常生活對環境的負荷，以便防止環境污染。第二，重視民間環保團體在環境保護中的作用。《環境基本法》第26條規定：“國家應當采取必要的措施，促進企(事)業者、國民或由他們組織的民間團體自發開展綠化活動，再生資源的回收活動及其他有關環境保護的活動”。此外，以環境基本法為指導，日本單行環境法對公眾參與做了具體的規定。日本《大氣污染防治法》第18一24條規定：任何人都應努力控制伴隨其日常生活而向大氣中排放或飛散造成大氣污染的物質。

我國資源和環境容量有限且資源過度開發、生態過度破壞和環境過度污染的現狀十分危急，必須走發展循環經濟的道路。對于日本成熟的循環經濟立法體系、基本原則和法律制度，我們必須結合我國的立法傳統和我國環境保護、經濟、科技發展的實際，予以借鑒和發展。

（作者單位：浙江工業大學政治與公共管理學院）