行政分權下的政府間縱向權力配置

[摘 要]改革開放30年來我國中央與地方關系幾經調整，在取得成績的同時也存在一些問題，其中財權與事權的統一性問題以及集權與分權的平衡性問題成為困擾我國中央與地方政府間縱向權力配置的關鍵性問題。為了使我國中央與地方政府行政分權改革走向規范化，克服權力不斷收放的怪圈，我國的行政體制改革必須進一步健全相應的法律制度，重構集權與分權的治理模式。

[關鍵詞]改革開放；行政分權；中央與地方

[中圖分類號]D631.12[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)07-0027-03

從1978年我國實行改革開放政策至今已經30年了，回顧30年來中央與地方關系的演變歷程，深刻總結其經驗教訓，對進一步深化我國行政體制改革，對中央與地方縱向權力的合理配置乃至最終實現二者關系的平衡都不無裨益。

一、改革開放以來我國中央與地方行政關系回顧

改革開放30年來，為了適應社會發展的需要，我國“中央與地方關系的調整從傳統體制下的行政性分權逐漸朝行政性分權和經濟性分權相結合的方向發展，調動了地方政府的積極性和創造性，極大地解放了地方生產力”[1]，分權改革在起到積極作用的同時，也引發了一系列問題。因此，有必要對我國中央與地方關系的歷史與現狀進行梳理以便更好地在集權與分權二者間尋求重組與平衡。權力配置問題是中央與地方關系的核心問題，權力涵蓋的范圍很廣，包括財權、事權、產權、人事權、行政區劃調整權、立法權等等，其中財權由于其自身性質成為決定中央與地方關系各項權力中最重要的權力之一。“改革開放以來，我國中央與地方關系的最大變化，表現為中央與地方經濟關系的變化。經濟體制改革每向前跨進一步，都使中央和地方的關系呈現出新的發展態勢，并打上受經濟體制改革影響的烙印。”[2]因此本文將以中央與地方財政體制改革為主線，對中央與地方財權、事權以及立法權等方面權力配置上的變動來分析二者間的關系變化。一般而言，改革開放至今我國中央與地方經濟關系的調整主要可以分為兩個階段：

(一)改革初期的中央與地方政府行政關系(1978～1992年)

這一時期政府間縱向財政關系經歷了三種形式的演變。“一是劃分收支、分級包干的中央與地方‘分灶吃飯’體制；二是實行初具分稅制財政特征的‘劃分稅種、核定收支、分級包干’的預算管理體制；三是財政包干的預算管理體制和分稅包干的體制試點。”[3]放權讓利成為這一時期中央與地方關系改革的基本思路和特點。財權分配上，改變了過去財政統一集中的模式，著重向地方財政讓利，財權開始在縱向政府間分布，通過這一階段中央權力的下放，一定程度上擴大了地方尤其是省市級地方政府的財權，從而使得地方政府的財力較之以前獲得了很大提高；事權方面，擴大了包括計劃管理權、固定資產投資權、外貿外匯管理權、物價管理權、物資分配權、工資調整權等權力在內的事權范圍。將原先由中央管理的大部分企業交給地方管理，同時，擴大了企業的自主權以及大中城市的管理權；立法權方面，1982年通過的新憲法中，改革過去的一級立法體制為兩級立法體制，從而擴大了省、自治區、直轄市國家權力機關的立法權。以上分權改革措施有利于地方根據地方特點處理地方事務，調動了地方的主動性和積極性，又便于中央從宏觀上進行政策調控，緩解了中央的各項工作壓力。

(二)體制轉型中的中央與地方行政關系(1992年至今)

黨的十四大把建立社會主義市場經濟體制確立為經濟體制改革的目標，提出“下決心進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”，提出“合理劃分中央與省、自治區、直轄市的經濟管理權限，充分發揮中央和地方兩個積極性”，提出“理順國家與地方的分配關系、逐步實行利稅分流和分稅制等”。十四屆三中全會提出建立現代企業制度，建立健全宏觀調控體系，初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系。1994年的分稅制改革，用分稅制取代之前各地原有的財政體制，既符合市場經濟原則又與國際上通行的公共財政理論相一致。與此同時，這一時期通過對中央與地方經濟管理權限的調整，強化了中央政府的金融宏觀調控權和貨幣政策決定權，從政策和制度設計上強化了中央政府的宏觀決策權。“政治體系在原有計劃經濟體制下，是通過對經濟體系全面控制來實行其功能，通過對物質資源和非物質資源的直接管理和分配來實行調控。在市場經濟模式下必然逐步轉向主要對非物質資源的管理，如權力配置、規范制定、制度安排、秩序保障等。可以說，從對物質資源的直接管理到非直接管理，從以管理物質資源為主到管理非物質資源為主，是政治體系在市場經濟條件下發生的重要變革。中央與地方關系作為整個政治體系中的一個子系統，也必然要發生適應性變化。”[4]由此，我國中央與地方政府間縱向關系從“分權讓利”走向“制度創新”的歷史新時期。

二、中央與地方行政分權存在的問題

改革開放30年來，中央與地方政府縱向權力配置方面的改革取得了不少成績，但也出現了一些問題，“其中兩大關鍵性問題，即：財權與事權的統一性問題，集權與分權的平衡性問題，始終困擾著中央與地方關系的處理。”[5]

(一)財權與事權的統一性問題

我國中央與地方政府財權與事權的配置模式是在1978年改革開放以后逐漸形成的。目前，我國財權與事權的不統一主要表現在：

1.中央與地方政府事權范圍界定模糊。目前我國中央政府和地方政府事權劃分的主要法律依據是1982年全國人大制定頒布的《國務院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，這兩部法律對于我國中央與地方政府各自的職能并沒有作出明確的界分。相關法律法規的缺失導致了我國“中央與地方政府間權力的調整主要是通過政府內部文件進行，沒有剛性規范的約束，往往導致了權力調整的隨意性和非理性，……另一方面，事權范圍的模糊也為中央對地方政府實行有效監督造成了困難”[6]。從一定程度上弱化了中央對地方政府的控制力。與此同時，職責同構、機構臃腫成為我國中央與地方政府機構改革中似乎無法回避又難以解決的一大問題。

2.中央與地方財權配置缺乏科學性。盡管1994年的分稅制改革對中央和地方之間的收入分配關系做了調整，但是并未對中央和地方之間的事權進行劃分，最終導致了“部分支出責任和職責劃分不夠合理，執行中經常發生交叉、錯位；各省、市、縣、鄉政府間的支出責任劃分更為模糊，地區之間差別較大。尤為嚴重的是，由于中央和各級地方政府過分強調以經濟建設為重心，結果，這種支出責任模糊和交叉導致了面對事權尤其是涉及社會發展領域中的醫療、養老、教育和公共衛生等問題時，就出現了互相扯皮和互相推諉甚至無人負責的情況”[7]。與此同時，“財政收入越來越多地集中到了中央，中央財政收入占全部財政收入的比重，逐步提高到了50%以上。與此相對應的是，地方政府財政收入開始下降，而事權配置卻沒有較大的變化”[8]。“事權重心下傾，財權重心上移。與事權需要的開支相比，地方政府的財源明顯不足，因而不得不舉債度日。”[9]

(二)集權與分權的平衡性問題

中央與地方政府之間的權力配置問題，一直是我國行政體制改革的重要內容之一。“改革開放以前，我國的經濟體制是一種高度集中的資源再分配——利益滿足體制。在這種體制下，政府通過制定計劃來全面進行資源配置。……這種高度集中的資源再分配——利益滿足體制奠定了中央和地方政府關系的模式，即高度中央集權型的模式。”[10]因此，以行政分權為主要特征的改革打破了過去的中央集權模式，“從計劃經濟體制下的單一制高度集權型的關系模式逐步轉向體制變革時期的非規范分權型的關系模式”[11]。在此過程出現的問題大致可以歸納為：

1.地方政府行為趨利性和非規范性。隨著我國的分權改革從行政性分權向行政性分權和經濟性分權相結合方向的推進，地方政府逐漸演化成具有獨立經濟利益要求的利益主體，基于扮演不同社會角色的需要，各級地方政府在法律制度制約的真空、漏洞地帶逐漸生成了各種變異行為并導致地方保護主義及其他變異行為的滋生。各級地方政府及地方官員作為具有獨立利益需求的“經濟人”，在片面追求利益的過程中其變異行為主要表現在，縱向的控制與反控制以及橫向的互相封鎖與自成一體，形成“諸侯經濟”這一特殊的經濟格局。“全國30個省、市、區是30路大諸侯，300多個地區、市是300多路中諸侯，2000多個縣(市)是2000多路小諸侯，各求發展，各據一方，各自為政”[12]，并導致地方政府對中央政府制定的政策具有不正常的“篩選”機制，即以自身利益為標準進行選擇性的執行。最終形成中央與地方、上級部門與下級部門間關系發生重大轉折，“即由過去以行政組織為主要基礎的行政服從關系，轉向對相對經濟實力為基礎的利益對峙關系”[13]。

2.中央政府對地方政府的集中控制力度下降。“改革開放以來，中央與地方的關系處于不斷的變革和調整之中，貫穿其中的一條主張是中央逐步向地方放權。由于在向地方放權的同時，沒有讓地方承擔相應的責任，導致了中央宏觀調控權的分散化。”[14]與此同時，由于中央對地方的行政分權缺乏相應的法律依據，過度地放權導致各地地方保護主義盛行并引發了走私、稅收流失、造假販假等一系列問題的連鎖反應。更有甚者，隨著地方權力的增大，地方立法泛濫，在片面追求立法數量的同時隨意擴大地方立法的調整范圍，“調整范圍的過度擴張會導致地方立法的泛化，進而可能會導致過度干預本屬于社會自治的事務，……極有可能使某些機關利用地方立法爭奪本屬于其他地方或者中央的利益，”[15]由此可見，我國的行政分權改革在一定程度上造成了中央政府權力的衰退。有學者通過對中央與地方政府財政制度的比較研究得出結論，“中國今天的分權程度與前南斯拉夫80年代初的很接近……中國的財政分權在量上超過了我們定義的底線。……如果分權在量上超過了底線，中央政府是否還能有效地行使必須由它形成的權力?”[16]由此可見，如果一國的分權超過了一定的底線，勢必會造成中央政府權力的弱化并引發一系列嚴重的經濟、社會乃至政治問題。

三、中央與地方行政分權的啟示

“中央與地方關系是指具有隸屬關系或監督指導關系的中央與地方國家機關主體，在行使最高國家權力與地方權力時依法形成的權利義務關系。正確處理中央與地方關系，直接關系到國家的統一、政治的穩定、經濟的發展和社會的進步。”[17]改革開放30年來，在我國中央與地方政府行政關系的權力重構改革取得巨大成績的同時，不應忽視我們還存在諸多不足，需要進一步完善。

1.必須健全相應的法律法規以根除行政性分權模式的非規范化。僅就30年來中央與地方關系來看，中央與地方關系中權力的縱向分配中分配的模式、分配的程序、分配的途徑以及權力分配后各級機構的職能權限等問題都應該通過憲法和法律加以明確規定。但是事實上，我國即使發生在20世紀末的轉軌時期所進行的分權改革仍然是由中央通過行政性授權進行的行政主導型分權。這種分權形式成為財權事權之間界限模糊、缺乏統一性，集權分權的非規范性及失衡狀態等問題的癥結所在。從而造成我國政府間的縱向分權缺乏相應的法律法規基礎、權力配置缺乏科學性和規范性，各級地方政府不同地區政策獲取的非均衡性，并最終導致中央宏觀控制力度的弱化。地方利益的膨脹以及中央權威的弱化并不是行政分權本身所欲達到的目的，更與改革的初衷相悖。現代民主政治的要求是權力在整合基礎上的分散，而不是地方各自為政。

2.重構分權與集權在縱向權力配置中的治理模式，走出權力多次反復收放的怪圈。目前我國“行政分權與多重利益主體的形成，以及伴隨而來的日益顯性化的沖突，客觀上要求重構治理模式以適應變革的社會環境。”[18]綜觀歷史，我國中央與地方關系大致經歷了一個由集權到分權的演變過程。然而，分權和集權作為權力方式都各有利弊，“分權的利弊正是集權的利弊的顛倒：分權后的行政更符合當地民眾的口味，因為行政由人民自行管理，尤其是公共生活重獲生機，因為到處引入討論和爭執，它顯然削弱了爭執和政府機關的地位；行政機構的工作勁頭、公平精神都有所減弱，運轉費用也不知增加了多少倍”[19]。“對于需要凸顯國家政策整體性和執法公正性的權力，必須通過強化垂直管理的集權來體現權力的功能和價值追求；而對于需要凸顯其地方多樣性和地方公共產品的民生性權力，必須通過進一步分權來體現其權力的運行功能和價值追求。”兩種權力配置方式相互之間取長補短，在職能上重構最終實現二者的相互平衡。

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責任編輯 侯 琦