我國農(nóng)村公共物品供給問題

[摘 要]當(dāng)前，農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺，已經(jīng)成為限制農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、消費(fèi)水平提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的重要因素。政府財(cái)政收入不足是造成農(nóng)村公共物品資源匱乏的根本原因，而城鄉(xiāng)分割的公共物品供給體制是造成農(nóng)村公共物品資源匱乏的直接原因。因此，要突破農(nóng)村公共物品資源瓶頸就必須改革財(cái)政稅收政策，增加財(cái)政收入；加大農(nóng)村公共物品資源的投入力度；創(chuàng)新農(nóng)村公共物品供給體制，讓農(nóng)民享受到應(yīng)有的國民待遇。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共物品；供給機(jī)制；對策建議

[中圖分類號]C912.82[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)07-0029-03

農(nóng)村公共物品的有效供給是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。目前，我國農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺，公共物品的供給難以滿足農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求。農(nóng)村公共物品供給與需求的嚴(yán)重脫節(jié)，極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，已成為制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕的重要因素。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的有效供給，是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要措施，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的題中之義。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村公共物品供給存在的問題

1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足主要表現(xiàn)在農(nóng)村交通、供電、用水、郵電等基礎(chǔ)設(shè)施條件落后。農(nóng)村地區(qū)地理?xiàng)l件復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱，雖然近些年來，中央與省級政府加大了對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，但是農(nóng)村地區(qū)的交通、郵電、水力、電力等基礎(chǔ)設(shè)施仍不能滿足農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的需要。農(nóng)村道路作為我國整個(gè)運(yùn)輸體系的一個(gè)重要組成部分，多年來承擔(dān)著大量的農(nóng)業(yè)運(yùn)輸任務(wù)。但是，我國農(nóng)村道路等級低、路況差。中央及各級地方財(cái)政均無力投入資金進(jìn)行修建和維護(hù)，農(nóng)民集資修路也就成了各地道路建設(shè)的主要方式。由于農(nóng)民本身就收入拮據(jù)，根本無力承擔(dān)這一重負(fù)，農(nóng)村道路中的“泥水路”、“豆腐渣路”比比皆是，通行能力極弱。一些偏僻的鄉(xiāng)村、山村，許多人從來沒有走出過村子。除此之外，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民相關(guān)的水力、電力、通訊等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)信息、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、社會(huì)保障、公共圖書館等，都具有公共物品的特性，在供應(yīng)上均存在著嚴(yán)重的短缺。

2.義務(wù)教育投入不足。就九年義務(wù)教育而言，雖然我國經(jīng)過十多年的努力，已經(jīng)在大部分地區(qū)基本普及了九年義務(wù)教育，基本掃除了青壯年文盲，但是我們應(yīng)該看到，相當(dāng)一部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)“普九”的基礎(chǔ)是薄弱的，是低水平的。尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)山區(qū)、牧區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，基本辦學(xué)條件得不到保障，農(nóng)村教師不僅工資偏低，而且拖欠嚴(yán)重，教師轉(zhuǎn)業(yè)或跳槽頻繁。由于教育負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)村初中生輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。具體表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)普遍不足。國家規(guī)定學(xué)生繳納的雜費(fèi)應(yīng)全額用于公用經(jīng)費(fèi)，不足部分由縣級財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排。但在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本沒有安排公用經(jīng)費(fèi)，連雜費(fèi)收入也常被挪用于發(fā)放教師津貼、補(bǔ)貼和改造危房、償還債務(wù)等，導(dǎo)致一些農(nóng)村中小學(xué)無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，農(nóng)村學(xué)校危房改造存在資金缺口，且沒有穩(wěn)定來源。要解決危房改造問題，資金缺口很大。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，有的鄉(xiāng)中學(xué)破舊的危房用幾根柱子頂著，但仍在繼續(xù)使用，師生安全受到威脅。第三，實(shí)行“以縣為主”的管理體制后，中小學(xué)教師的工資發(fā)放有了很大的改善，但仍存在拖欠教師津貼、補(bǔ)貼的現(xiàn)象。

3.公共物品結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)村公共物品供給在結(jié)構(gòu)上失衡，公共物品資源浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)村公共物品供給，主要目的是幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，改善生活質(zhì)量。但我國農(nóng)村公共物品多由政府提供，由于地方政府決策者過多考慮“政績”和“升遷”，在農(nóng)村公共物品供給中往往不考慮農(nóng)村公共物品的真正需求，而把公共資源用到一些非生產(chǎn)性的各種達(dá)標(biāo)工程、形象工程上。熱衷于投資一些見效快、易出“政績”的短期公共項(xiàng)目，而不愿提供見效慢、周期長的純公共物品；熱衷于上新項(xiàng)目、建新工程，而不愿對現(xiàn)有的公共設(shè)施加以維護(hù)；熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共物品，而不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共物品；忽視地區(qū)差別，在一些貧困地區(qū)大力修建歌舞劇院、高檔賓館，大搞“形象工程”，并冠之以“建設(shè)新農(nóng)村，提高農(nóng)民生活條件”的“美名”。致使農(nóng)村有關(guān)生產(chǎn)性的基礎(chǔ)建設(shè)如水利工程、農(nóng)業(yè)技術(shù)研究等得不到發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，這種現(xiàn)象更為嚴(yán)重。從而出現(xiàn)了農(nóng)民急需的、涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品難以產(chǎn)出，而一些農(nóng)民不需要或者需求較少的公共物品供給卻大量過剩的結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。

4.農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全。社會(huì)保障制度是對暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力或因意外事故而在生活上發(fā)生困難的人們提供的物質(zhì)幫助的制度，其目的是穩(wěn)定和提高人們的生活質(zhì)量，是社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)器。農(nóng)村社會(huì)保障制度是整個(gè)社會(huì)保障體系的重要組成部分，是農(nóng)民生存和生活的“安全網(wǎng)”。長期以來，我國的社會(huì)保障制度一直以城市為主，農(nóng)村的社會(huì)保障制度一直沒有受到重視，廣大的農(nóng)民一直被排擠在社會(huì)保障體系之外。因此，農(nóng)村現(xiàn)有的社會(huì)保障制度體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，極大地阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，嚴(yán)重影響到農(nóng)村乃至整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，農(nóng)村的基本救濟(jì)制度。從1997年開始，我國逐步在有條件的農(nóng)村建立了最低生活保障制度，到2002年5月底，我國得到最低生活保障的農(nóng)村人口為338萬人，約占農(nóng)村貧困人口的十分之一左右[1]。應(yīng)該說我國農(nóng)村最低生活保障制度取得了比較明顯的成效。但是，我國農(nóng)村救濟(jì)體制的基本框架是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的，許多傳統(tǒng)的救濟(jì)手段被繼承沿用至今，雖然近些年來進(jìn)行了許多改革，但從體制的角度看，仍然存在許多不足：當(dāng)前農(nóng)村的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，無法滿足被救濟(jì)者的生活需要；救濟(jì)款項(xiàng)不能按時(shí)發(fā)放；救濟(jì)面偏窄。

第二，公共衛(wèi)生醫(yī)療保障。我國現(xiàn)行的醫(yī)療體制很大程度上解決了城市居民的醫(yī)療問題，但在廣大的農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備落后、醫(yī)生技術(shù)水平不高等，給廣大農(nóng)民帶來了諸多不便。同時(shí)，昂貴的醫(yī)療費(fèi)用也使得相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民無力承擔(dān)，以至于他們在生病時(shí)不敢去醫(yī)院求醫(yī)，最終貽誤了病情。因此，看病難看病貴的現(xiàn)象在很多地方特別是廣大偏遠(yuǎn)的山區(qū)仍普遍存在。

第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第五次人口普查有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化。居住在農(nóng)村的人口為8.0739億人，占全國人口比重的63.91%，農(nóng)村老年人口總量近6000萬[2]。現(xiàn)階段我國農(nóng)村既面臨著原有老年人的養(yǎng)老問題，又面臨著新增老年人口的養(yǎng)老問題，因此我國農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)非常重。我國農(nóng)村養(yǎng)老的方式以家庭養(yǎng)老為主，家庭養(yǎng)老比例高達(dá)64.2%，但是以我國目前農(nóng)民的收入水平，由農(nóng)民自身承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任十分困難。

二、農(nóng)村公共物品供給問題的形成原因

1.政府公共物品的供給偏好。政府公共物品的供給偏好是影響我國農(nóng)村公共物品供給不足的重要因素。從我國的實(shí)際情況來看，長期以來公共物品都是由政府提供的。而且政府在提供公共物品時(shí)實(shí)行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”，政府有著一個(gè)明顯的偏好，那就是重城市、輕農(nóng)村。在公共物品供給領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為市場機(jī)制是失靈的，因?yàn)槠涔┙o主體為各級政府，資金來源為財(cái)政預(yù)算資金。但是以工業(yè)化為主導(dǎo)的發(fā)展時(shí)期，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化的發(fā)展積累了大量資金，農(nóng)村則是其發(fā)展所需資源的汲取對象。在這種城鄉(xiāng)二元分割體制下農(nóng)村資金的流失已經(jīng)在很大程度上限制了農(nóng)村公共物品的建設(shè)，而國家通過財(cái)政、稅收等制度內(nèi)方式供給的農(nóng)村公共物品又很少，使得農(nóng)村的公共物品供給更加依賴各種“攤派”和“收費(fèi)”，客觀上更加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的惡性循環(huán)。

2.政府財(cái)政收入不足。自改革開放以來，尤其是“九五”以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，我國財(cái)政收入有了很大提高，但同時(shí)國家財(cái)政支出也在迅速增加，尤其是地方政府的財(cái)政支出增加較快。2007年全國財(cái)政收入是51300億，大致占GDP的20.8%。而發(fā)達(dá)國家的財(cái)政收入占GDP的比重基本上都在35%以上，甚至40%，接近50%[3]。所以說我們國家的財(cái)政收入占GDP的比重偏低。這就制約了我們國家拿出更多的錢用于農(nóng)村公共物品的投入和發(fā)展。同時(shí)，由于農(nóng)村公共物品的供給主要是靠政府財(cái)政投入，尤其是地方政府財(cái)政投入。但是地方政府財(cái)政收入又不足以應(yīng)付這些支出，從而使得地方政府在安排農(nóng)村公共物品預(yù)算時(shí)“捉襟見肘”，加之某些地方政府決策者“重工輕農(nóng)”的思想，導(dǎo)致了農(nóng)村公共物品的供給“雪上加霜”[4]。

3.現(xiàn)有的投資體制不合理。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國家和地方政府實(shí)行財(cái)政包干，除農(nóng)村電網(wǎng)改造等大型公共物品以外，國家把公共物品的供給責(zé)任交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公共物品生產(chǎn)所需經(jīng)費(fèi)主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部解決。其資金來源有兩個(gè)，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，二是向農(nóng)民集資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的多少又主要取決于農(nóng)業(yè)稅，所以從總體上看，農(nóng)業(yè)稅和財(cái)政收入與道路建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等投資的多少是同向變動(dòng)的。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中需要拿出多大比例用于公共物品的生產(chǎn)，沒有明確、具體的數(shù)量規(guī)范，也疏于檢查和考核，致使比例偏低、貪污挪用揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。至于能夠向農(nóng)民集資多少，則主要取決于農(nóng)民的收入水平。從長期來看，我國農(nóng)民收入無論是絕對額還是增長速度都不及城市居民的收入，農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活都要從為數(shù)不多的收入中支付，讓他們拿出更多的錢為自己提供公共物品是很難想象的。

4.缺乏規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)村公共物品提供所需要的資金相當(dāng)一部分是農(nóng)民自己籌集的，但這部分資金因監(jiān)督不力而使用效率低下，其中大部分分散在各行政事業(yè)單位，但由于農(nóng)民本身是一個(gè)弱勢群體，無法對這部分資金的使用進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，導(dǎo)致大量的資金沒有真正用于公共物品的生產(chǎn)上，而是被用作行政事業(yè)單位人員的其他開支和揮霍上，造成大量資金的浪費(fèi)。這一狀況致使鄉(xiāng)村公共部門信用度降低甚至喪失，直接導(dǎo)致籌集公共事業(yè)費(fèi)用困難。

三、對策與建議

1.樹立農(nóng)村公共物品供給的正確意識，盡快推行城鄉(xiāng)公共物品的統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌供給，從根本上打破長期以來形成的城鄉(xiāng)分治的二元社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策。黨的十七大報(bào)告指出，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，做好“五個(gè)統(tǒng)籌”。其中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)重要內(nèi)容。解決我國農(nóng)村公共物品的供給短缺問題，必須從根本上牢固樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從根本上消除城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策和體制障礙，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，調(diào)整公共支出的政策和結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度，特別是加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的投入，努力改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活的外部環(huán)境和條件，真正做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展，打破城鄉(xiāng)公共物品供給一體化的政策和制度障礙，這是解決農(nóng)村公共物品供給短缺問題的首要條件。

2.改革財(cái)政稅收政策，增加財(cái)政收入。稅收是國家財(cái)政收入的主要來源，要增加財(cái)政收入，就必須改革稅收制度。首先，完善稅收體系，進(jìn)行稅收立法權(quán)的適當(dāng)分權(quán)，完善稅收種類，增加稅收收入。其次，規(guī)范中央和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，深化分稅制改革。明確中央政府和地方各級政府在不同農(nóng)村公共物品提供上的責(zé)任，依據(jù)事權(quán)來劃分財(cái)權(quán)，規(guī)范地方政府的收入來源，使基層政府擁有穩(wěn)定的財(cái)源。再次，完善轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠政策。在各級政府事權(quán)和財(cái)權(quán)規(guī)范劃分的基礎(chǔ)上，制定合理的轉(zhuǎn)移支付方法，使得轉(zhuǎn)移支付真正發(fā)揮彌合財(cái)政缺口、解決外部性問題和在全國范圍內(nèi)保證基本公共物品供給的均等化等作用，使得農(nóng)村公共物品的供給得到應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而保證農(nóng)村公共物品的正常供給[5]。

3.明確中央和地方政府提供農(nóng)村公共物品的職責(zé)，建立合理的投入分擔(dān)機(jī)制。中央主要負(fù)責(zé)全國性的公共物品，如大江大河的治理、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究以及與國防建設(shè)有關(guān)的民兵建設(shè)、與國民素質(zhì)相關(guān)的義務(wù)教育等；地方政府則主要從事本地區(qū)基礎(chǔ)性以及社會(huì)效益較顯著的地方性公共物品的投資和管理。針對目前地方事權(quán)大于財(cái)權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況，必須適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限，賦予地方一定的地方稅目、稅率調(diào)整以及減免的權(quán)利，逐步建立一套完善的地方稅收體系，以保證地方政府有足夠的財(cái)力供給公共物品。

4.因地制宜，組織農(nóng)民通過社會(huì)合作方式來提供公共物品。就我國當(dāng)前的狀況來說，組織農(nóng)民通過合作的方式來提供公共物品也面臨著一個(gè)極為尷尬的境地：一方面，打破了“大集體”的無效率，實(shí)行“單干”，提高了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率，“單干”渙散了農(nóng)民之間的關(guān)系，使組織農(nóng)民難上加難[6]；另一方面，國家無力提供足夠的公共物品，又要求農(nóng)民組織起來通過社會(huì)合作的方式解決農(nóng)村公共物品不足的矛盾。因此，現(xiàn)實(shí)的選擇就是因地制宜組織農(nóng)民通過社會(huì)合作的方式進(jìn)行農(nóng)村公共物品的建設(shè)。因地制宜，是指根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況，成立農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或者通過農(nóng)民合作的方式，在盡量不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，進(jìn)行一些區(qū)域性的、中小型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，中小型水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、鄉(xiāng)村道路的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等等。這些投資少、見效快的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施通過組織農(nóng)民志愿合作的方式來完成。一方面可以節(jié)省國家支農(nóng)資金，集中力量進(jìn)行大型的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；另一方面又可以融洽村民關(guān)系，建立農(nóng)民合作組織，以便更好地維護(hù)農(nóng)民利益。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 侯 琦