基層政府公共服務的體制創新

[摘 要]基層政府公共服務的體制創新為社會主義新農村建設提供了一個新的研究視角。基層政府公共服務能力的提供是從中國行政管理體制改革開始的，并伴隨著整個改革過程不斷深化。當前，面對的難題之一就是農村公共服務體制嚴重滯后。在公共服務供給多元化的格局下，只有建立比較完善的政府公共管理體制，才能具備提供優質高效公共服務的能力，不斷擴大公共服務，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體制。

[關鍵詞]基層政府；公共服務；公共服務均等化；體制創新

[中圖分類號]C912.82[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)07-0032-02

黨中央發布的2008年[1]號文件，對于提升基層政府的公共服務能力與水平又拓展了一個新的研究領域。公共服務尤其是提升基層政府公共服務能力與水平不僅僅是政府管理的一個基本理念，并且這一理念已經轉化為偉大的實踐，惠及廣大鄉村。提升基層政府公共服務能力不僅明確了政府管理的目的，也要求政府職能的轉變，對于基層政府體制與機制來說無異于一場政府革命。

一、體制創新在于提供新農村建設新的研究視角

改革開放以來，我國政府高度重視強化政府社會管理職能，在推進行政管理體制改革中不斷改革和完善社會管理體制，取得了顯著成效。但是，目前我國政府社會管理職能還不適應市場經濟發展和社會全面進步的要求，尤其是基層政府公共服務能力存在許多問題。服務農民的保障少；服務農村的設施差；服務農業的問題多。目前，伴隨著農村公共需求的急劇增長，基層政府公共服務能力弱化，滯后于經濟增長、社會發展進程，與新農村公共服務體制建設極不適應，還存在著服務意識不強、服務投入不夠、服務機制不全、服務效率低下、服務質量不高、亂收費現象嚴重等諸多問題。突出體現在基層公共服務體制僵化，農村社會安全網的建設緩慢，社會保障覆蓋面和公共衛生覆蓋面較低。要使基層政府公共服務能力不斷提升，就必須準確地發現問題，有效地把握問題存在的原因，進而有效地尋找解決問題的對策。

基層政府的公共服務能力與水平的提升為社會主義新農村建設提供了一個新的研究視角。體制創新核心在于，以社會主義新農村建設為研究框架，以提升政府公共服務能力為著力點，以探尋社會主義新農村建設中基層政府強化公共服務能力為最佳途徑與有效辦法。目前，政府公共服務能力提供對于我國理論界及基層政府實踐來說是一個必須面對的新課題。基層政府公共服務能力提供是從中國行政管理體制改革開始的，并伴隨著整個改革過程不斷深化。然而，目前對此研究卻處于“膠著”和滯后狀態，力度、深度、協調度都不夠。必須從處在建設社會主義新農村最前沿、與農民距離最近的基層政府這一嶄新角度，探討基層政府公共服務能力提供問題。社會性公共服務供給的增長必須與社會經濟發展階段相適應。從發達國家經驗來看，基層政府職能從以經濟性公共服務為主，逐步擴展到以社會性公共服務為主的階段。對于社會性公共服務的發展，發達國家普遍經歷了物質財富普遍匱乏和最低限度的公共服務供給階段，然后是物質財富快速增長但公共服務供給水平相對提高不快的階段。二戰以后，進入社會經濟成熟期的發達國家才逐漸能夠把相對豐裕的公共服務更均衡地分配到社會各個領域，形成政府財政支出中社會性公共服務占據主體的基本格局。

今天，探尋建設社會主義新農村的根本目的是要逐漸縮小農村與城市的發展差距。如何縮小城鄉發展差距?必須面對的難題之一就是農村公共服務體制嚴重滯后的問題。因此，適應社會主義新農村建設，逐步使農村居民與城市居民一樣，公平地享有均等化的公共服務成果，是農業和農村經濟持續、快速發展的重要支撐，是改善農民生產和生活條件的重要物質基礎，是保持農村社會和諧穩定的迫切需要，是促進社會主義新農村建設的現實選擇。在公共服務供給多元化的格局下，政府仍然是最后責任人。只有建立比較完善的政府公共管理體制，才能具備提供優質高效公共服務的能力。

二、體制創新在于提供新農村建設新的發展思路

基層政府的公共服務能力與水平的提升是一個新的課題，同時也必須為推進新農村建設提供新的發展思路。擁有國家行政權力，面向廣大農村的基層政府，是連接國家和農民的紐帶，是中央自上而下的行政體制與地方治理結構實現有效對接的關節點，是新農村建設的主要組織者與實施者，在新農村公共服務體制建設中，發揮著其他組織無法替代的重要作用。基層政府公共服務能力的提供，將直接關系到新農村公共服務體制建設的成效。體制創新的核心思路在于實現基本公共服務均等化。

黨的十七大強調，縮小區域差距，必須注重實現基本公共服務均等化。基本公共服務均等化是政府公共政策改革的基本目標之一，指政府要為社會公眾提供基本的、與經濟社會所處發展階段相適應的、體現公平公正原則的大致均等的公共物品和公共服務。實踐好這一主題，謀劃好這一發展思路，首先，必須明確中央與地方的公共服務分工和問責制度。以區域基本公共服務均等化為重點，強化再分配職能。各級地方政府主要負責各自轄區內的公共服務供給，應當重點關注轄區內居民的實際需求，強化公共服務的供給效率。其次，形成基本公共服務可持續的財政支持制度。基本公共服務均等化要求財政體制、財政支出結構要進行重大調整，向公共財政體制轉變，形成可持續的公共服務財政體制。這不僅是理念的轉變更重要的是實實在在的實踐。第三，構建基本公共服務多元化供給制度。在政府對農村公共產品供給不足的情況下，探索多元化的供給主體和農民自我供給模式便成為農村改革的一項重要內容。社會公共服務是政府的重要職能，但并不等于說社會公共服務必須由政府全部包攬。20世紀后期西方公共服務體制改革給我們帶來的啟示是：在公共服務領域必須打破政府壟斷，引入競爭機制，發揮政府、市場和非營利組織的作用。而現代社會管理是以政府管理與協調、非政府組織為中介、基層自治為基礎以及公眾廣泛參與的互動過程。目前，提高基層社會自治與自我服務能力已成為當代社會管理發展的一個大趨勢。第四，制定和完善一系列基本公共服務配套制度。主要包括義務教育、社會保障與社會福利、公共醫療衛生、科技補貼、公共基礎設施建設、公共收入與公共支出、公共服務參與和社會合作等，這些配套措施需要制定和完善一系列制度，如制定社會保障法律體系、確定公共教育和醫療衛生制度、完善公共基礎設施制度、建立公共服務供給制度等等。

三、體制創新在于提供謀劃基層政府公共服務能力提升途徑

黨的十七大報告要求“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，這是深入貫徹落實科學發展觀，從我國改革、發展、穩定的大局出發作出的正確決策。推進社會建設，要從推進基層社會體制改革、擴大公共服務、完善社會管理等方面入手，其中尤為重要的是應該增強基層政府提供公共服務的能力。基層政府公共服務的市場化、社會化、法治化，正在成為公共服務方式創新的發展方向。

從根本上說，我國現行農村公共服務體制是計劃經濟的產物，并不適應市場經濟發展的要求。因此，適應社會主義新農村建設，建立新農村公共服務體制是勢所必然。要在經濟發展的基礎上，不斷擴大公共服務，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體系，切實提高為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，更好地推動科學發展、促進社會和諧，更好地實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

第一，把基層政府服務理念創新，作為農村公共服務體制建設發展的目標。在農村社會發展實踐中大膽實踐、勇于創新，為促進農村經濟社會全面發展提供現代服務方式。

第二，把基層政府行政體制改革、基層政府職能轉變，作為農村公共服務體制建設發展的引擎。強化政府對農村領域的服務意識與服務水平，提高農村社會對基層政府服務的滿意度與公信度。要不斷適應經濟社會發展的需要，強化政府公共服務職能，注重完善公共服務法律體系和公共服務制度，提高公共部門公共服務效率，加快建立社會主義公共服務體制。

第三，加快建設公共服務型政府，以提供基本的公共產品作為政府的第一職能。推進政府機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，實現機構和編制的法定化。健全行政管理法規和日常工作制度。為全社會提供公共產品和公共資源，以提供基本的公共產品為政府的第一職能，積極介入如義務教育、公共安全、公共衛生、勞動就業、社會保障、社會救助等公共服務項目。

第四，加快基層政府績效評估體系建設，以完善的考評體系助推公共服務。政府的業績和效率必須有一個科學的評估體系。公共行政依靠公共稅收支撐，就必須核算行政成本，講究行政投入、行政產出、行政績效。

總之，通過行政體制變遷，提升基層政府的公共服務能力是基層政府最具前瞻性的戰略性的思考之一。體制變革是加快公共服務型政府建設的必然要求，只有通過體制的變遷才能最終形成一個均等化、有保障的基本公共服務供給體制和更加科學、合理、規范的行政管理體制。

責任編輯 侯 琦