地方政府體制創新與欠發達地區發展

[摘 要]對于欠發達地區而言，要進一步增進地方經濟發展績效，除了走資源投入拉動經濟增長之路外，還要注重政府創新力的培養與挖掘。創新的方向和重點應該集中于加速轉變政府職能、精簡政府機構、整合行政流程、管理手段和方式的替代等方面。

[關鍵詞]欠發達地區；體制創新；區域發展；地方政府

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)07-0036-02

隨著我國市場化改革方向的確立，迫切要求建立起與市場經濟相匹配的政府營運和管理體制。但受制于制度環境、文化因素、人力資源素質、配套改革推進的協調性等因素的制約，導致地方政府進行體制創新的意愿、能力、速率出現個性化差異。其中，一些地方政府能夠在中央政府政策范圍內主動進行體制創新和制度借鑒移植(強制性制度變遷)，從而獲得了制度收益、時間優勢和外顯化的增量發展績效，因而極大地推動了當地經濟社會的發展，但也有一些地方政府等要靠思想嚴重，缺乏創新，改革缺乏應有的力度，障礙性制度解構慢，客觀上阻礙了當地經濟社會的發展，逐漸拉大了區域發展落差。有鑒于此，對于欠發達地區的地方政府而言，積極進行政府體制創新，是縮小與發達地區發展落差的重要途徑。

一、地方政府體制創新能力對區域經濟發展績效有重要的制約和促進作用

區域經濟發展績效從中央和地方發揮作用的角度看，除了受到中央政府區域戰略外部調控外，多數要取決于地方政府的內源性努力。但是，處于轉軌時期的我國，市場化程度較低，制度創新和供給主體是政府。受種種因素的制約，政府作用的發揮和取得的行政績效，在區域間表現得千差萬別，重要原因之一是政府的內在質量存在差別。地方政府的內在質量不僅體現為政府的行政理性，即政府的決策機制，還體現為行政效率和公務員隊伍專業化水平，這些都是反映政府素質的重要因素。因而，政府體制與區域經濟發展績效之間存在著較為密切的相關性。如果政府體制能隨著經濟發展的需要適時地進行改革和創新，則會推動當地經濟社會的發展，反之，則會阻礙地方經濟發展。發展績效和體制之間的關聯和互動正在被一個個地方發展實踐所證實。

值得欠發達地區思考的是，一些地方對行政管理體制創新的意義認識不夠，滿足于現狀，缺乏創新意識、創新手段，改革缺乏力度，經濟社會發展無法邁開實質性步伐，客觀上加劇了區域差距。正如有學者在對東西部差距進行對比分析得出的初步結論，東西部差距表現為“顯性差異”和“隱性差異”。所謂的“顯性差異”就是通過統計數字反映而出的GDP增長速率和硬件建設日新月異。而“隱性差異”則表現為思想觀念封閉與開放、制度環境優劣和文化傳統繼承與放棄。從創新的角度看，目前我國東西部發展一個重要表征是，東部地方政府在市場機理內在指引下自主創新效果明顯，而西部一些地方政府卻囿于計劃經濟的制度遺產，對創新缺乏應有的熱情，即存在創新惰性。這必然影響到地方經濟發展速率并累積為區域發展差。

二、影響和制約地方政府體制創新的因素分析

1.地理、制度環境及文化傳統等諸因素影響地方政府體制創新。政府體制創新從內外部因素影響度看，主要受制于內源性的制度環境、文化因素。由于東西部區域制度環境和文化因素的差異，導致了地方政府體制創新能力的不同。從我國歷史發展看，商品經濟較早萌芽于東部地區，受到西方資本主義思潮影響也較早，漸次的對外開放和日益增加的對外交流，打通了這些地區與世界聯系的管道，人們對新鮮事物的態度更多地是觀望和包容。有了這種文化心理做支撐，較易形成誘致性變遷需求，使得東部地區借鑒和移植制度的成本低、周期短。再加上開放初期，中央實行“梯度開發”的區域發展戰略，給予東部地區較大的制度供給彈性，當誘致制度變遷滿足不了社會對制度需求的時候，東部地區的地方政府就會先行進行制度替代試驗，從而獲得很高的制度創新收益，包括生產力的解放和發展時間差。而西部一些地區，由于貧困和地域偏遠，長期封閉導致了思想觀念的保守和僵化，對新事物的抵觸強，改革難以突破。導致西部一些地方制度創新基本條件缺失，在既定制度的架構內和現有文化心理支配下，由外部因素引起潛在收益增加十分有限，從而導致制度創新能力缺乏激勵。再加之在西部一些地區，尤其是民族自治地方，承載著中央非經濟目標(比如，政治穩定和民族團結)，中央會為此給予一定的政策補償。這種補償往往也會加重西部一些地方制度創新的觀望心理，甚至異化為“等要靠”，使誘致性變遷需求被鎖定而創新乏力。

2.政府職能定位和政府管理方式影響政府的創新能力。地方政府體制創新的能力主要受政府管理職能定位和管理機構設置是否科學、公民對政府公共管理參與度高低、依法行政水平高低、公共行政透明與否、政府是否廉潔等因素影響。一個決策不科學不民主，政策失誤過多，政府職能越位、錯位嚴重，公民對公共事務參與程度低，政府行為不規范，依法行政水平不高，官僚主義行為比較突出，管理機構設置不夠科學，機構臃腫行政成本過高，行政效率低的地方政府進行體制創新的效率和效能是值得懷疑的。與東部地方政府比較而言，西部地方一些政府存在的問題較為突出，改革也較為迫切。一是從政府管理機構設置來看，西部地區一些省份機構臃腫膨脹的現象較為普遍。龐大的干部隊伍一方面加大了財政負擔，使得地方財政成為典型的“吃飯財政”，也會形成對其他方面投資與建設的擠兌；另一方面也極易導致因人設事，相互扯皮，效率低下，惡化當地投資與發展環境。相關理論表明，區域經濟發展與區域政府規模有較強的逆相關，即一個地區行政管理人員占社會從業人員的比重越高，行政管理費用占國內生產總值的比重越高，這個地區的經濟就越不發達。二是從政府職能來看，地方政府職能轉變也相對滯后。西部地區一些政府仍具有較為明顯“傳統行政”的印痕，政企不分、政資不分，政府介入微觀經濟的色彩仍很濃重，加之各地區、部門利益爭奪、權力尋租、繁文縟節的行政過程等正式的與非正式的制度“壁壘”，惡化了企業的生存與發展環境，并妨礙了外資流入，進而影響到當地經濟發展績效。三是從政府管理經濟手段來看，對經濟的管理和資源的整合偏重于行政手段，而忽視經濟和法律手段。在電子政務建設中，“重開發，輕應用；重硬件，輕軟件；重管理，輕服務”的現象比較普遍，有些甚至異化為“政績工程”。

三、地方政府體制創新的對策建議

中共十七屆二中全會通過的《深化行政管理體制改革的意見》指出：“黨要深化行政管理體制改革，必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創新、立足國情與借鑒國外經驗的關系；必須堅持發揮中央和地方兩個積極性，在中央的統一領導下，鼓勵地方結合實際改革創新”。這為地方政府創新進一步指明了方向。西部欠發達地區要突破現有的發展困境，一個重要的條件是進行政府體制創新。

1.創新政府職能。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，切實發揮市場在資源配置中的基礎作用；減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的事項，凡是市場機制能夠自行調節的事項，凡是行業組織通過自律能夠解決的事項，除法律、行政法規有規定的外，行政機關不應干預。政府在抓好經濟調節、市場監管的同時，要切實加強社會管理和公共服務職能。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業發展。按照財權與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。嚴格市場監管，推進公平準入，規范市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管。加強社會管理，強化政府促進就業和調節收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩定。更加注重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

2.政府組織結構創新。欠發達地區政府規模與地方經濟發展規模不相適應，一般都是機構龐大、臃腫。現有的經濟規模難以支撐現有的行政管理成本，為了維持其正常運轉，政府各部門會千方百計地創收和開辟財源，較為常見的手段就是“三亂”。“三亂”的盛行不但加重了本地企業與居民的稅負，而且也惡化了區域發展形象，阻滯了外埠資本流入渠道。由于“權力尋租”取得比生產經營高而穩的收益，所以人力資本千方百計地擠入黨政機關，這就使欠發達地區政府機構陷入不斷膨脹的境地。有鑒于此，西部地方要以國務院第六次機構改革為契機，加速推進地方政府機構改革。

3.創新政府管理方式和手段。一是要更新政府管理理念，徹底拋棄計劃經濟體制的束縛和官本位思想，實現由政府主體向市場主體的轉變。二是要改變運用行政手段直接干預經濟活動的做法，變微觀管理為宏觀管理，主要運用經濟的法律的手段進行管理，加快法治政府建設，全面實行依法行政。三是要全面推進政務公開，并使之成為各級政府施政的一項基本制度。要建立健全政府科學民主決策和重大公共事務公示、聽證等制度，增加政府運作的透明度，保障公民對公共事務管理的知情權、參與權和監督權。要加快電子政務建設，優化各級政府和部門的運作方式與工作流程，擴大網上服務領域和網上辦公項目，為公眾提供方便、快捷、高效的網上服務，提高行政效能。

4.健全政府決策機制和監督機制。建立科學民主的政府決策機制，應進一步完善重大決策的社會參與制度、專家咨詢論證制度，政府聽證制度、糾錯制度。要強化行政監督機制，更加注重整體性設計，懲防并舉，使政府內外監督相互支撐、相互銜接、形成合力。要利用現代信息技術，建立科學決策體系和網絡監督體系。

5.創新績效評估體系，推行政府績效評估問責制。逐步建立符合實際的績效評估指標體系，實行以結果為導向的目標績效管理，如預算績效管理，公共服務績效管理，改進評估方法，實行內部評估與外部評估相結合，評估結果與獎懲掛鉤。建立健全行政問責制，明確行政問責的具體內容、形式和程序，實行過錯責任追究制度，制定落實法定質詢、罷免的具體程序，創設引咎辭職、責令辭職等易于實施的責任追究制度。

6.公務員制度創新。地方政府的行政管理能否具有創新和開拓精神，能否實現決策科學、執行有力，關鍵的關鍵取決于公務員隊伍的整體素質。要認真貫徹實施《公務員法》，制定和實行公務員行為規范，使公務員成為遵守社會公德和踐行職業操守的模范。以法規或規章形式完善行政過錯責任追究等制度，嚴格執行各項政務紀律和廉政規定，增強服務觀念，強化責任意識，建立一支廉潔、勤政、務實、高效的公務員隊伍。

責任編輯 宋桂祝