新形勢下金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對

金融監(jiān)管是指政府通過特定的機構(gòu)(如中央銀行)對金融交易行為主體進行的某種限制或規(guī)定，是一個由準入監(jiān)管、運營監(jiān)管以及市場退出監(jiān)管所組成的監(jiān)督體系與工程。金融監(jiān)管本質(zhì)上是一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府規(guī)制行為。隨著我國金融業(yè)改革的深化，金融業(yè)逐步走向世界，推向市場，呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，這種歷史的必然客觀要求我國的金融運作和監(jiān)管。為此，構(gòu)建一套新形勢下適合中國國情的高效、規(guī)范的監(jiān)管模式就顯得尤為重要。

一、金融發(fā)展帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)

(一)金融業(yè)競爭格局改變。為了迎接外資金融機構(gòu)享有國民待遇后展開全面競爭，中國金融體系在后過渡期加快了改革與發(fā)展的步伐，國有金融機構(gòu)的改革更是緊鑼密鼓地進行，同時由于業(yè)務(wù)競爭所帶來的競爭氛圍和競爭格局，使得國內(nèi)金融機構(gòu)已開始的相互競爭進一步激烈化。觀念的變化和機制上的改革也會促進各類金融機構(gòu)之間的競爭。金融業(yè)的競爭格局將會發(fā)生重大的變革。

(二)金融監(jiān)管的任務(wù)更加嚴峻。競爭的加劇一方面會使金融機構(gòu)的經(jīng)營效率得到改善，另一方面也會增加金融風(fēng)險。金融監(jiān)管的重要性將更加凸顯，監(jiān)管機構(gòu)的能力將面臨挑戰(zhàn)。合規(guī)性、法律性監(jiān)管和審慎性監(jiān)管將成為主要的監(jiān)管內(nèi)容，而這都將要求監(jiān)管機構(gòu)提高監(jiān)管能力和監(jiān)管的技術(shù)水平。在進一步開放外資金融機構(gòu)提供金融服務(wù)的市場準入和經(jīng)營范圍的同時，又會增加金融風(fēng)險的“敞開口”和金融風(fēng)險積累的可能性，使監(jiān)管的難度和任務(wù)加重。

(三)風(fēng)險控制將變得更加重要。由于金融機構(gòu)積聚程度高，金融風(fēng)險的積累程度也必然相應(yīng)增高。任何一類甚至一個主要的金融機構(gòu)的問題，都可能在市場化的條件下演化成金融動蕩，甚至是金融危機。因此，加強金融中心的金融監(jiān)管將是全面開放條件下金融業(yè)健康發(fā)展的重要課題。

(四)金融創(chuàng)新改變了金融監(jiān)管運作的基礎(chǔ)條件，在推動金融業(yè)和金融市場發(fā)展的同時，也在總體上增大了金融體系的風(fēng)險，從而極大增加了監(jiān)管的難度。金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，使銀行業(yè)與非銀行金融業(yè)、金融業(yè)與非金融業(yè)、貨幣資產(chǎn)與金融資產(chǎn)的界限正在變得越來越模糊。這必然使得金融監(jiān)管機構(gòu)的原有調(diào)節(jié)范圍，方式和工具產(chǎn)生許多不適性和疏落，需要進行重新調(diào)整。同時將諸多風(fēng)險以不同的組合方式再包裝，這種組合后的風(fēng)險相對于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)顯得更加復(fù)雜，使金融監(jiān)管機構(gòu)難以控制貨幣及信貸量。從而使貨幣政策的執(zhí)行復(fù)雜化，一旦風(fēng)險觸發(fā)，可能會導(dǎo)致金融體系的危機。金融創(chuàng)新工具的大量繁衍使得金融市場更加捉摸不定，一些金融創(chuàng)新工具在實際運用中投機性越來越強。我們應(yīng)相應(yīng)地調(diào)整我們的監(jiān)管手段，加強防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的能力。

(五)分業(yè)監(jiān)管難度加大。隨著銀行、信托、證券、保險等金融業(yè)務(wù)往來的日益密切以及金融機構(gòu)的融合，削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，增加了分業(yè)監(jiān)管的難度。此外，有的新金融業(yè)務(wù)處于不同金融機構(gòu)業(yè)務(wù)邊緣，成為交叉性業(yè)務(wù)，如儲蓄保險是一種既包括儲蓄功能又包括保險功能的業(yè)務(wù)品種。一系列改革舉措、混業(yè)經(jīng)營的常識都表明，我國金融業(yè)的業(yè)務(wù)范圍開始從分業(yè)向混業(yè)和綜合領(lǐng)域滲透。我國分業(yè)經(jīng)營體制的松動，必然要求我國傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管體制做出相應(yīng)的調(diào)整。可見，我國的分業(yè)監(jiān)管體制面臨著重大挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行的監(jiān)管體系存在問題

(一)監(jiān)管程序輕重安排不合理

我國現(xiàn)有的監(jiān)管程序過分強調(diào)對銀行新網(wǎng)點、新業(yè)務(wù)、增資擴股等方面的嚴格審批，而在對投資人權(quán)益保護方面則力度不夠。這種不合理可能帶來兩個結(jié)果：(1)銀行業(yè)務(wù)范圍狹窄，不能較好的分散風(fēng)險。(2)便利了腐敗的滋生。過分繁瑣的審批程序從一定意義上說是在規(guī)范和防范的名義下設(shè)租和尋租。監(jiān)管越嚴，租金越高，尋租越風(fēng)行，腐敗也就越嚴重。

(二)風(fēng)險分析及評價方式不系統(tǒng)。監(jiān)管數(shù)據(jù)指標(biāo)體系不完整，不能支持對風(fēng)險狀況的深入分析和評估。尚未建立完整的金融行風(fēng)險評價模型和預(yù)警系統(tǒng)，風(fēng)險分析重點仍放在監(jiān)控指標(biāo)的合規(guī)性上，沒有著重于采用歷史比較分析、行業(yè)比較分析等動態(tài)分析手段來揭示金融風(fēng)險變動趨勢及對潛在風(fēng)險和未來風(fēng)險的預(yù)測，對整體風(fēng)險狀況的分析局限于簡單的數(shù)據(jù)匯總分析和經(jīng)驗判斷，難以起到早期預(yù)警和指導(dǎo)現(xiàn)場檢查的作用。

(三)監(jiān)管體制不合理。存在對創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管不足和某些市場領(lǐng)域的監(jiān)管真空問題，不僅降低了監(jiān)管效率，也在一定程度上抑制了金融市場的健康發(fā)展和金融創(chuàng)新的活力。

1.監(jiān)管目標(biāo)不明確。金融監(jiān)管的目標(biāo)突出強調(diào)保護存款人利益和維護金融體系的安全與穩(wěn)定。而從我國目前的監(jiān)管內(nèi)容來看，我國的金融監(jiān)管目標(biāo)具有多重性和綜合性。金融監(jiān)管既要保障國家貨幣政策和宏觀調(diào)控措施的有效實施，又要防范和化解金融風(fēng)險，保護存款人利益，保障平等競爭和金融機構(gòu)合法權(quán)益，維護金融體系的安全。這實際上是將金融監(jiān)管目標(biāo)與貨幣政策目標(biāo)等同看待，強化了貨幣政策目標(biāo)，弱化了金融監(jiān)管目標(biāo)，從而制約了金融監(jiān)管的功效。

2.監(jiān)管結(jié)構(gòu)的獨立性和協(xié)調(diào)性較差。我國銀監(jiān)會作為國務(wù)院下屬機構(gòu)，在業(yè)務(wù)操作、制定和執(zhí)行政策、履行職責(zé)時，較多地服從政府甚至財政部的指令。銀監(jiān)會分支機構(gòu)在實際監(jiān)管中很難不受地方政府的制約，當(dāng)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為觸動地方政府的利益時，地方政府往往對監(jiān)管機構(gòu)施加壓力，從而弱化了監(jiān)管作用。同時我國基本上屬于分業(yè)監(jiān)管模式。這些部門的職責(zé)缺乏嚴格的界定，相互間缺乏協(xié)調(diào)。這使得在實際操作中，有可能導(dǎo)致監(jiān)管過程脫節(jié)，使監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多漏洞。

3.現(xiàn)行體制不利于金融業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度下，銀行參與證券業(yè)務(wù)被限制，一些具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險及套期保值功能的金融產(chǎn)品和金融工具無法在市場立足，影響到證券機構(gòu)的運作及策略，證券市場表現(xiàn)出很強的短期投機性和不穩(wěn)定性。同時不利于銀行業(yè)向“全能銀行”發(fā)展，影響其國際競爭力的提高；對于證券、保險的嚴格限制、融資及投資渠道的缺乏、傳統(tǒng)單調(diào)的業(yè)務(wù)品種，加劇了同業(yè)之間的惡性競爭，使證券、保險行業(yè)競爭力下降。

(四)金融市場體系的不健全，引發(fā)其潛伏的系統(tǒng)性風(fēng)險巨大。目前，我國金融市場建設(shè)面臨的主要問題包括：直接融資和間接融資的結(jié)構(gòu)不平衡，銀行貸款在社會融資總量中占絕對比重；市場發(fā)展不平衡，債券市場的發(fā)展落后于股票市場，企業(yè)債券市場發(fā)展相對滯后；信息披露、信用評級等市場約束和激勵的基本機制尚未充分發(fā)揮作用；金融產(chǎn)品的種類和層次不夠豐富。

在我國的資本市場上，投資人缺位，市場約束與激勵機制不健全，融資效益低下，內(nèi)幕交易與人為操縱等問題相當(dāng)嚴重。結(jié)果，我國資本市場經(jīng)常偏離國際資本市場的一般特征和我國宏觀經(jīng)濟的基本發(fā)展趨勢，成為全球關(guān)聯(lián)交易、投機性并購與重組的主要發(fā)生地。

三、有關(guān)建議

(一)規(guī)范信息披露制度，逐步提高金融的透明度

信息披露制度是否合理以及能否有效實施，直接關(guān)系到商業(yè)銀行的質(zhì)量及金融市場的完善和健康發(fā)展。特別在銀行業(yè)務(wù)呈現(xiàn)多元化，表外業(yè)務(wù)成為銀行的重要業(yè)務(wù)，且銀行本身的法律結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜的情況下，僅靠監(jiān)管者單方的力量是難以對商業(yè)銀行施以全面監(jiān)管的。而有效的信息披露將商業(yè)銀行置于市場的監(jiān)督之下，市場參與者能夠在充分了解銀行狀況的基礎(chǔ)上作出理性的判斷，從而避免交易前的逆向選擇和交易后的道德風(fēng)險。因此，提高透明度有助于銀行在市場壓力下不斷提高其經(jīng)營水平和經(jīng)營績效，充分的信息披露將有助于形成由政府監(jiān)管和市場監(jiān)督相結(jié)合的科學(xué)的監(jiān)管體系。加強銀行業(yè)的信息公開披露，也是目前國際銀行監(jiān)管出現(xiàn)的一個重要趨勢。

(二)規(guī)范金融市場秩序，促進公平競爭

金融業(yè)的健康運轉(zhuǎn)需要以公平競爭為基礎(chǔ)。規(guī)范有序的金融市場，對提高金融效率，維護金融安全，促進金融業(yè)穩(wěn)定快速發(fā)展以及為為交易者創(chuàng)造一個公平競爭、相對穩(wěn)定的市場環(huán)境有著重要的意義。同時建立和完善各種金融保險制度以防范和化解金融風(fēng)險。為規(guī)范和提高金融市場及其監(jiān)管我們可通過建立系統(tǒng)性、高瞻性和有效性相結(jié)合的現(xiàn)代化金融監(jiān)管法律體系，首先要盡快制訂完善有關(guān)的金融監(jiān)管法規(guī)，包括市場準入、經(jīng)營范圍、風(fēng)險管理、信息披露、市場退出等各方面的金融監(jiān)管法規(guī)體系，提高立法的層次和相關(guān)法律的實際可操作性。而且要與金融創(chuàng)新行為相適應(yīng)，配套出臺相應(yīng)監(jiān)管法律，并重視補充、完善境外金融機構(gòu)監(jiān)管法制，使海外金融機構(gòu)經(jīng)營得以在有序的狀態(tài)下進行，防止金融風(fēng)險的發(fā)生。

(三)完善監(jiān)管體系，強化風(fēng)險管理

以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，建立起科學(xué)的內(nèi)部風(fēng)險測度、評價和控制體系，切實解決好內(nèi)部風(fēng)險控制的方法和技術(shù)問題。根據(jù)效益和風(fēng)險匹配原則有效地控制和處理風(fēng)險，在完善金融監(jiān)管體制時，堅持市場化的原則，解決某些領(lǐng)域的市場失靈問題和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險類型將監(jiān)管劃分層次。每個層次監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架的緊密聯(lián)系，使監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風(fēng)險采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準，嚴格要求及時提供金融風(fēng)險評估報告，掌握和分析風(fēng)險變化及真實原因，大大提高監(jiān)管有效性。

(四)注重動態(tài)監(jiān)管，完善金融風(fēng)險預(yù)警機制

緊密監(jiān)測國際、國內(nèi)金融市場的運行狀態(tài)。編制金融市場風(fēng)險的監(jiān)測指標(biāo)體系，運用先進的技術(shù)手段、專業(yè)知識搜集和分析有關(guān)信息，判斷金融業(yè)務(wù)的最新發(fā)展趨勢和主要風(fēng)險領(lǐng)域，及時向金融機構(gòu)發(fā)出預(yù)警信號。對預(yù)警機制進行分級預(yù)測和控制。同時，順應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，監(jiān)管機制也要相應(yīng)由分業(yè)專業(yè)化監(jiān)管逐漸過渡到全能型混業(yè)監(jiān)管，增強監(jiān)管的開放性和透明性，引進國際規(guī)范的監(jiān)管方式，解決現(xiàn)存監(jiān)管內(nèi)容過粗、技術(shù)手段落后等問題。并重視加強行業(yè)自律監(jiān)督，強化銀行業(yè)公眾的自律監(jiān)督。引進和加強律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、評級機構(gòu)等社會中介機構(gòu)的監(jiān)督，保證商業(yè)銀行財務(wù)狀況的真實性，以進一步健全銀監(jiān)會非現(xiàn)場監(jiān)測評級與信息披露制度，實現(xiàn)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查的協(xié)調(diào)一致。另外，可將金融監(jiān)管適當(dāng)?shù)胤交鳛楫?dāng)前高度集權(quán)的垂直監(jiān)管體制的必要補充。

(五)加強金融監(jiān)管管理，提高人員素質(zhì)

金融監(jiān)管管理應(yīng)堅持持續(xù)性監(jiān)管和審慎性監(jiān)管原則，強調(diào)以風(fēng)險監(jiān)管為核心的相關(guān)監(jiān)管和全過程監(jiān)管，把事前、事中、事后臨管有機結(jié)合起來，實現(xiàn)系統(tǒng)的全方位監(jiān)管。一是改進現(xiàn)有法定監(jiān)管主題的權(quán)責(zé)制度，塑造具有獨立性和自主執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管主體，防止地方政府及其他部門的干預(yù)。二是加強監(jiān)管機構(gòu)的隊伍建設(shè)，提高監(jiān)管的專業(yè)水平。三是補充監(jiān)管主體，建立金融同業(yè)工會，借助同業(yè)自律補救現(xiàn)有法定監(jiān)管的不力，以同業(yè)公會充實法定監(jiān)管主體和完善監(jiān)管，制約和防范法定監(jiān)管主體權(quán)力的濫用。同時注重提高監(jiān)管人員素質(zhì)，可通過加強對現(xiàn)有監(jiān)管人員的培訓(xùn)、完善監(jiān)管人員的人事管理和獎懲制度、輪崗制度等措施，來加強監(jiān)管隊伍建設(shè)。

(作者單位：中國人民銀行韶關(guān)市中心支行)