農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度及管理體制亟待完善

一、改革試點(diǎn)以來轄內(nèi)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度與組織形式改革進(jìn)展情況

湖南省是全國第二批農(nóng)村信用社試點(diǎn)地區(qū)，自2004年11月開始，湘西州全面啟動(dòng)了農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作，采取統(tǒng)一法人的改革模式，選擇專項(xiàng)央行票據(jù)的改革資金扶持方式，在法人治理結(jié)構(gòu)、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、化解歷史包袱、增強(qiáng)“三農(nóng)”服務(wù)意識等方面取得了明顯成效。截止2007年末，全州共有6家縣級聯(lián)社兌付成功，兌付金額12618萬元，分別占總數(shù)和總金額的75%和77.52%，有力地支持和促進(jìn)了湘西州新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.法人治理結(jié)構(gòu)更趨合理。2003年，全州農(nóng)信社共有法人機(jī)構(gòu)2093個(gè)，到2007年底，全州七縣一市農(nóng)村信用社均組建了統(tǒng)一法人社，基本完成了全州農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革工作和任務(wù)。

2.內(nèi)控制度更趨完善。內(nèi)控制度由過去的分散、孤立、片面，變?yōu)楝F(xiàn)在的較為系統(tǒng)、全面、完整。

3.經(jīng)營管理能力有效提升。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，經(jīng)營規(guī)模迅速壯大。其二，信貸資產(chǎn)質(zhì)量逐年好轉(zhuǎn)。其三，盈利能力逐年增強(qiáng)。改革以來，農(nóng)信社堅(jiān)持以效益為中心，狠抓增收節(jié)支，開源節(jié)流，2005~2007年三年累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤1.1億元。

4.抵御風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。2007年12月末，全州農(nóng)信社呆帳準(zhǔn)備金占表內(nèi)外加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)比例為4.51%，應(yīng)付利息占定期儲蓄存款比例為3.04%，分別較央行票據(jù)兌付標(biāo)準(zhǔn)高出3.51個(gè)百分點(diǎn)和0.79個(gè)百分點(diǎn)。資本充足率迅速提高。2007年12月末，資本充足率為15.91%，比2002年末提高了281.62個(gè)百分點(diǎn)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不斷提高。

5.政社關(guān)系和諧雙贏。截止2007年末，全州農(nóng)信社除獲得央行票據(jù)資金及利息1.1628億元外，還獲得政府保值貼補(bǔ)息到位177萬元，減免企業(yè)所得稅、營業(yè)稅“兩稅”合計(jì)5898萬元。全州農(nóng)信社的支農(nóng)工作也得到了地方各級黨委、政府的充分肯定，連年被當(dāng)?shù)卣u為“支農(nóng)工作先進(jìn)單位”、“服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)先進(jìn)單位”。

二、在完善法人治理結(jié)構(gòu)方面存在的問題

湘西州農(nóng)村信用社改革3年來，盡管取得了積極的成效，但由于多方面的因素和農(nóng)村信用社長期積淀的歷史包袱，使得改革成果明顯低于預(yù)期目標(biāo)。主要集中反映在以下幾點(diǎn)：

——對農(nóng)村信用社改革的認(rèn)識存在的偏差。在一些地方，參與改革各方對深化農(nóng)村信用社改革認(rèn)識存在一定偏差，有的甚至錯(cuò)誤的認(rèn)為，改革就是獲得央行的資金支持，許多工作圍繞票據(jù)兌付而開展，只要票據(jù)實(shí)現(xiàn)兌付，改革就大功告成。須知，央行資金支持的精髓在于正向激勵(lì)，是對農(nóng)村信用社的外部扶持政策，是促使農(nóng)村信用社化解歷史包袱、完善治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，參與改革各方盡職的約束條件，并最終實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展、服務(wù)功能明顯增強(qiáng)的改革目標(biāo)。客觀上講，農(nóng)村信用社獲得央行票據(jù)發(fā)行與兌付的過程，也是其化解歷史包袱、完善治理結(jié)構(gòu)，并最終實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的過程。但這種正向激勵(lì)政策在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，資金支持的正向激勵(lì)存在明顯的消耗。相當(dāng)部分地方政府和農(nóng)村信用社為了達(dá)到央行票據(jù)發(fā)行和兌付的硬性指標(biāo)，在通過正常手段難以取得實(shí)效的情況下，往往被迫采取降低或異化執(zhí)行質(zhì)量的方式，致使相關(guān)指標(biāo)水分增加，如增資擴(kuò)股、不良貸款的真實(shí)性等，而對由此可能帶來的新一輪的風(fēng)險(xiǎn)積累卻很少關(guān)心。

——法人治理結(jié)構(gòu)有“形”無“神”。2004年全州農(nóng)村信用社改革步入實(shí)質(zhì)性階段。“花錢買機(jī)制”使信用社、地方政府獲得了很大的利益。但是，部分農(nóng)村信用社領(lǐng)導(dǎo)層也據(jù)此增添了安逸思想，工作缺乏遠(yuǎn)期目標(biāo)，舊體制遺留的工作作風(fēng)有抬頭的態(tài)勢。主要表現(xiàn)在：一是民主管理難到位。“三會(huì)”管理不同程度流于形式，社員代表大會(huì)尚未發(fā)揮有效作用，在重大事項(xiàng)的決策上，本應(yīng)由社員代表大會(huì)決策，卻由聯(lián)社理事會(huì)越皰代廚，民主管理和民主決策難以落實(shí)。二是信息披露難堅(jiān)持。部分農(nóng)村信用社的信息披露制度不健全，或是披露不規(guī)范，對所有者和其他利益關(guān)系人(主要為債權(quán)人)缺乏及時(shí)公開的信息披露。三是權(quán)利制衡難奏效。社員代表大會(huì)的權(quán)利沒有落到實(shí)處，監(jiān)事會(huì)的職責(zé)作用發(fā)揮不夠，監(jiān)事會(huì)的工作大多由本聯(lián)社稽核部門擔(dān)任。“三權(quán)”混淆，造成權(quán)利制衡缺位。四是收入分配、費(fèi)用開支缺乏有效監(jiān)督，短期行為嚴(yán)重。長此以往，多年來的改革成果會(huì)付諸東流。

——股權(quán)高度分散虛無，所有者主體缺位。農(nóng)村信用社改革初期大力增資擴(kuò)股，充實(shí)資本金仍未解決所有者主體缺位的根本性問題。一是法人股占比較小，沒有引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，股東多為社內(nèi)職工和自然人，股本金的投資主體單一，股權(quán)小而分散。二是社員入股以獲利和貸款方便為目的。入股人關(guān)心的是股金能否分紅保息，按多高比例分紅或有多高利率，或以社員身份能從信用社獲得貸款便利，很少有入股人關(guān)心信用社的經(jīng)營管理和作為股東的參與決策的權(quán)利。從而使得農(nóng)村信用社股金特征不符合“股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化，投資主體多元化”的原則，無法形成真正的產(chǎn)權(quán)約束，導(dǎo)致所有者主體缺位。

——進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系依然艱巨。一方面，部分信用社為達(dá)到央行票據(jù)發(fā)行兌付條件而實(shí)施的增資擴(kuò)股，其股本金的真實(shí)性、合規(guī)性值得研究，存款化股金依然存在。另一方面，股權(quán)結(jié)構(gòu)的分散化，導(dǎo)致股東監(jiān)督效果弱化。2007年12月末，全州農(nóng)村信用社股金余額為19393萬元，其中法人股占8.91%，自然人股金占91.09%。其三，農(nóng)村信用社長期積淀的虧損和不良資產(chǎn)，如果要讓新老股東來承擔(dān)，既不現(xiàn)實(shí)，也不可能。

——?dú)v史遺留問題制約改革深化。到2007年12月末，全州農(nóng)村信用社不良貸款(按貸款四級分類)占比仍達(dá)7.04%。已置換的不良貸款清收處置難度相當(dāng)大，許多已置換不良貸款由于年限較長，檔案資料不全，且借款人破產(chǎn)倒閉或死亡或下落不明，債權(quán)難落實(shí)，清收率低、難度大。歷史遺留問題的另一方面是歷年虧損掛帳。到2007年末，全州農(nóng)村信用社歷年掛帳630萬元，若單靠信用社實(shí)現(xiàn)利潤來消化，這需要一個(gè)較長的時(shí)間。

——過度的依賴于國家各項(xiàng)政策，缺乏內(nèi)在增長動(dòng)力。僅2007年，全州農(nóng)村信用社減免企業(yè)所得稅、營業(yè)稅兩稅合計(jì)5898萬元，政府保值貼補(bǔ)息到位177萬元，央行票據(jù)兌付12618萬元，合計(jì)獲得各項(xiàng)優(yōu)惠7343萬元，占農(nóng)村信用社當(dāng)年利潤的50.64%。由此可見，農(nóng)村信用社的財(cái)務(wù)狀況并未得到根本改善，其盈利主要依賴于優(yōu)惠政策，這種情況也在一定程度上造成農(nóng)村信用社可持續(xù)發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力不足。

三、引導(dǎo)農(nóng)村信用社改革，堅(jiān)持縣(市)法人地位長期穩(wěn)定，改善農(nóng)村金融服務(wù)的政策建議

鑒于目前農(nóng)村信用社的歷史包袱沉重，要依靠農(nóng)信社自身力量走出困境，需要一個(gè)非常漫長的時(shí)間。為此，我們建議：

1.建立和完善農(nóng)村金融法律體系，使農(nóng)村信用社各項(xiàng)改革措施有法可依、有章可循。通過立法，界定農(nóng)村信用社的性質(zhì)、地位、組織形式、權(quán)利義務(wù)，賦予社員代表大會(huì)最高權(quán)力，保護(hù)社員的合法權(quán)益，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)和管理者的權(quán)利義務(wù)，并保證有法必依；制定農(nóng)村信用社市場退出機(jī)制，強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)防范意識，防止誘發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)范農(nóng)村信用社會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)預(yù)算，真實(shí)反映資產(chǎn)負(fù)債和財(cái)務(wù)狀況；打破農(nóng)村金融市場壟斷格局，引入競爭機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村信用社的競爭性；建立信用征集、評價(jià)和失信懲罰機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村信用社長效發(fā)展的外部環(huán)境；明確農(nóng)村信用社開辦政策性業(yè)務(wù)的義務(wù)，加強(qiáng)對“三農(nóng)”服務(wù)的力度。同時(shí)，農(nóng)村金融相關(guān)法律的定位應(yīng)在不違背國家基本法和相關(guān)經(jīng)濟(jì)、金融法律的前提上，采取因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，授權(quán)省級人大結(jié)合轄內(nèi)實(shí)際制訂。

2.進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)。一是在現(xiàn)有管理體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步從內(nèi)容和形式上細(xì)化“三會(huì)”的工作程序和議事規(guī)則，嚴(yán)格界定“三會(huì)”的職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離，明確業(yè)務(wù)分工，形成職責(zé)明確、分工合理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的機(jī)制。二是引入獨(dú)立理事參與農(nóng)村信用社管理。獨(dú)立理事既不是農(nóng)村信用社的股東理事，也不是農(nóng)村信用社的經(jīng)理理事，是從農(nóng)村信用社外部產(chǎn)生，不是農(nóng)村信用社的直接利益相關(guān)者。獨(dú)立理事依照法定程序由農(nóng)村信用社股東大會(huì)聘任，獨(dú)立依法行權(quán)，以客觀公正的立場參與理事會(huì)決策，有助于農(nóng)村信用社決策的科學(xué)、有效。三是要進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)權(quán)股權(quán)結(jié)構(gòu)，加大個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)份額，形成社員對管理者管理能力的必要關(guān)注和一定程度的制約。

3.進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。一是要對具備重組農(nóng)村商業(yè)銀行條件的，按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度要求，抓緊組建商業(yè)銀行；二是鼓勵(lì)和支持條件成熟的農(nóng)村商業(yè)銀行，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，擇機(jī)上市融資；三是在產(chǎn)權(quán)制度上，要按照股份制方向優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，逐步降低資格股比例，爭取用幾年時(shí)間，逐步取消資格股，為向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌創(chuàng)造條件；四是要積極鼓勵(lì)符合條件的金融機(jī)構(gòu)按照市場原則投資、收購、兼并重組農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)；五是要對經(jīng)過政策扶持，但經(jīng)營狀況仍然持續(xù)惡化、支付風(fēng)險(xiǎn)比較突出、嚴(yán)重資不抵債且救助無望的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)決實(shí)行市場退出。

4.完善貸款利率定價(jià)機(jī)制，制定適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金價(jià)格。自2006年以來，國家為增加農(nóng)民收入，實(shí)行“一免三補(bǔ)”的惠農(nóng)政策，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)支持體系的建設(shè)與發(fā)展。作為為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持的農(nóng)村信用社，應(yīng)制定合理的貸款利率標(biāo)準(zhǔn)，減輕農(nóng)戶資金投入費(fèi)用，降低農(nóng)戶融資門檻，爭取使農(nóng)村信用社始終是農(nóng)村金融市場競爭的優(yōu)勝者。

5.突出風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)，完善內(nèi)部控制機(jī)制。一是參照《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》的要求，建立一種與現(xiàn)代金融企業(yè)內(nèi)控機(jī)制接軌并適合農(nóng)信社特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，及時(shí)建立并修訂各項(xiàng)工作內(nèi)控制度，建立科學(xué)的覆蓋全部業(yè)務(wù)的操作規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，建立風(fēng)險(xiǎn)識別、計(jì)量、監(jiān)測和控制體系，切實(shí)防范交易風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)集中現(xiàn)象的發(fā)生。二是按需設(shè)置管理部門，理順內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范崗位操作流程，加強(qiáng)對多發(fā)案件的檢查，保證對重要崗位、要害人員的充分約束和監(jiān)督。三是加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，制定內(nèi)控制度時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注信用社法人治理結(jié)構(gòu)、管理活動(dòng)、經(jīng)營活動(dòng)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)活動(dòng)等問題，防止權(quán)力錯(cuò)位和失控。四是推進(jìn)授權(quán)授信改革，嚴(yán)格授權(quán)授信管理。從上至下建立和完善“有限授權(quán)、控制授權(quán)”的制約機(jī)制。五是建立構(gòu)架清晰、控制有效的內(nèi)部控制機(jī)制，制定出激勵(lì)有效、約束嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明晰、獎(jiǎng)懲分明的內(nèi)部控制制度，充分調(diào)動(dòng)員工內(nèi)控工作的積極性，保證內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行。

6.強(qiáng)化對農(nóng)村信用社的有效監(jiān)管。一是突出監(jiān)管重點(diǎn)。當(dāng)前，要把合規(guī)性監(jiān)管放在農(nóng)信社監(jiān)管的首位，作為防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的重中之重，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管；二是加大處罰力度。對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，一定要依法規(guī)嚴(yán)肅處理，嚴(yán)格責(zé)任追究制，真正使監(jiān)管有權(quán)威、有作用、有成效；三是以監(jiān)管促發(fā)展。監(jiān)管的目的是為了促進(jìn)農(nóng)信社健康的發(fā)展。因此，要把審慎監(jiān)管與業(yè)務(wù)創(chuàng)新和搞活經(jīng)營有機(jī)結(jié)合，以監(jiān)管促發(fā)展，在發(fā)展中防范風(fēng)險(xiǎn)；四是多管齊下。有關(guān)部門和地方政府應(yīng)按照各自的職責(zé)分工發(fā)揮監(jiān)督管理職能，加強(qiáng)相互間的信息交流和業(yè)務(wù)溝通，創(chuàng)建良好的金融生態(tài)環(huán)境，共同促進(jìn)農(nóng)村信用社規(guī)范、穩(wěn)定、健康、持續(xù)地發(fā)展。

(作者單位：中國人民銀行湘西州中心支行調(diào)統(tǒng)科)