從浮梁縣政府非稅收入和集中支付情況談財政國庫體制改革

一、調研基本情況

(一)非稅收收入情況：

1.浮梁縣國庫辦理收入的非稅收繳入庫的非稅收入均由征收部門通過匯繳專戶入庫。

2.2007年第一季度浮梁縣稅收收入總值為11524萬元，其中非稅收入為8200萬元，占同級稅收收入比值53.85%；通過調查發現還有部門的非稅收入沒有入庫，而是停留在財政部門在各商業銀行開設的專業賬戶上，如：副食品調節基金、防洪保安基金等一些非稅收入沒有進入國庫，而是通過其在商業銀行開設的專戶直接撥付給用款單位。

3.已入庫的非稅收入主要構成：10301政府性基金收入，為7938萬元，其中主要是國有土地使用權出讓金收入為7637萬元，占政府性基金收入的96.21%；10302專項收入84萬元；10304行政事業性收費收入46萬元；10305罰沒收入126萬元和10307國有資源有償使用收入6萬元。

4.相關匯激專戶和財政專戶開立情況：財政專戶主要有殘疾人就業保障金收入專戶，國有土地使用權出讓金收入專戶，行政事業性收費收入專戶及農業土地開發資金收入專戶等。

5.繳入國庫或財政專戶的基本流程：由各繳庫單位(如國土局)直接征收，再通過非稅收入專戶(國有土地使用權出讓金收入專戶)匯激入庫。

(二)集中支付

1.支付資金規模：就我縣2007年第一季度情況看，總財政支出為18940萬元，其中通過集中支付撥付付金額為10235萬元，占總財政支出的54%。

2.過去單位用款計劃批準后，國庫要一次將資金撥入單位銀行賬戶，一方面形成財政資金結余多戶頭分散存放，另一方面卻造成國庫資金不足，調度困難。實行國庫集中支付后，實現了單位用款計劃與資金撥付相分離，使單位形成的結余體現為用款計劃指標結余，而實際資金結余卻在國庫或國庫集中支付專戶。從浮梁縣2001年4月份的實際數據看，縣級國庫向會計中心集中支付專戶撥款數占實際用款計劃的57%，財政可緩撥經費達43%，較以前國庫結余資金增加77萬元，加上會計中心集中支付專戶資金余額，實際增加國庫結余資金55萬元，占用款計劃數的53%。

3.實行國庫集中支付后，單位未使用資金全部結余在國庫，可減少短期借款或發行國債數量。其次，由過去向多個戶頭撥款變為向一個戶頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財政資金運行成本。從浮梁縣自2008年第一季度實行國庫集中支付制度的運行結果來看，國庫實際撥款筆數為604筆，而在實施集中支付前，國庫每季度撥款的筆數平均為1836筆，撥款的筆數較實施集中支付前減少了一倍。

二、調研中發現當前所存在的問題

(一)非稅收收入

1.非稅收入認識偏差，政府收入理念未確立。在改革過程中，一些部門、單位，對非稅收入的財政屬性及所有權、使用權和管理權認識不到位，把政府基金收費視為單位自有資金，認為政府不必調控，財政無須管理；有的把非稅收入與“三亂”聯系在一起。思想認識的偏差，對非稅收入的管理帶來了負面影響，許多管理改革措施不到位。

2.收入征管主體分散，多頭管理。在我縣，稅收收入主要由稅務機關負責征收；非稅收入由各部門自行征收，工、農、商、財、文、交通、政法、人事、勞動等部門都有收費項目。實際執行中，超標準超范圍和隨意減免的現象同時存在。而且越是基層政府，收費和集資等行為越缺乏約束，特別是鄉一級政府，農村分配關系大多處于多頭管理的無序狀態。

3.執收存在隨意性。一方面，有些部門人為地增加收費環節，擅自提高收費標準，有的甚至搭車收費。另一方面，由于非稅收入中占較大份額的是行政事業性收費，少數單位受利益驅動，以對行政事業性收費和經營性收費性質界定不清為由，想方設法通過各種途徑規避財政專戶管理，把一些行政事業性收費轉化為經營服務性收費收取。此外，隨著收支脫鉤、部門預算的推行，一些部門和單位產生了等、靠財政資金的依賴思想，部分執收單位缺乏收費積極性，從而放松了對行政事業性收費緩、減、免的審批，導致應收的非稅收入收不上來，編制部門預算時非稅收入計劃總是討價還價，造成部分非稅收入流失。

4.票據管理不規范。政府非稅收入實行收支兩條線管理已有十多個年頭，至今仍有部分資金游離于財政監管之外，其主要的原因就是票據管理不規范。非稅收入票據主要使用的是財政部門統一印制的票據，且通過市、鎮兩級財政部門統一管理。但交通、國土、公路等一些部門的專用票據則是由上級主管部門管理，這些單位在上級主管部門領取票據后，不到財政部門登記、核銷，直接使用這些票據收取非稅收入，雖然要求到財政部門備案，但往往備案不及時，財政部門又缺乏有效的監督手段，使這部分資金游離于財政監管之外。

5.收支管理不到位。由于政府非稅收入管理面廣量大，管理還存在缺位和越位現象。有些該進財政專戶的而未進專戶，有的單位采用隱瞞或混淆的手段，將該納入財政管理的行政事業性收費當作經營性收費，納入單位財務管理，而將一部分經營性收費納入財政管理，混淆了財政性收費和經營性收費的界限，造成稅收的流失。另外，隨著經濟的快速發展和城市規模的迅速擴大，土地收益已成為非稅收入的主要來源，但在土地資源的市場化運作過程中，政府行為和管理不到位現象仍然存在。在資金使用上，誰收誰支模式沒有根本改變，綜合預算、部門預算缺乏完全意義上的真正落實，部門仍存在多收多用，多罰多返的現象。

6.非稅收入管理法制不健全，監督缺乏約束力。目前，非稅收入的立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環節沒有一套完整、統一、規范、系統的法律法規，使得非稅收入無章可循或有章難循。同時，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監督機制，造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規范，對違規行為難以約束。

(二)集中支付

1.是對改革的認識不夠統一。國庫集中收付制度改革是要建立以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為核心的現代財政國庫管理制度。但由于種種原因，地方政府與基層預算單位對國庫集中收付制度改革還存在模糊認識，影響了國庫集中收付制度改革向基層推行的進程。有的片面認為是財政部門收權，會削弱本部門的管理職責和資金運作自由權，影響部門利益，以改革不成熟、不完善等借口拖延改革，態度不積極。

2.現行的配套建設滯后。部門預算是國庫集中收付改革的基礎，但是仍然存在有的項目不能在年初確定，先要錢、后定項目的情況，致使預算確定的資金與項目實際需要不匹配，由于各級人大批準預算在3月份后，形成歸墊資金量大和審核難度大的問題，部門預算僅明細到項目，項目具體內容及構成在預算中反映不出來。某些資金的分配仍存在“二次分配”問題，即財政將資金切塊給部門，部門進行再次分配。部門專項資金、基本建設投資等未納入改革范圍，非稅收入收繳管理改革滯后于集中收付改革。

3.信息系統建設有待進一步加強。在國庫集中收付管理改革過程中，信息系統與網絡體系建設十分關鍵。當前的信息支撐還在一定的問題，其主要表現為：國庫集中收付軟件與其他相關系統之間街接不夠，尚未達到改革方案設計的要求，增加了工作量、降低了工作效率和數據的可靠性。

4.是法規制度建設不夠完善。財政國庫管理制度改革涉及各方面利益關系調整，現行的法規制度建設不夠完善。《預算法》和《國家金庫管理條例》等法律法規是在計劃經濟體制下制定的，不能適應當前國庫管理制度改革的需要。《財政國庫管理制度改革試點方案》、《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》等屬于部門規章，沒有上升到法律的地位，規范和約束力度不夠。

三、建議與政策

(一)非稅收收入

1.繼續深入開展政府非稅收入收繳制度改革宣傳活動。宣傳什么是政府非稅收入，為什么要加強政府非稅收入管理。逐步淡化人們預算外資金的概念，樹立政府非稅收入新理念。要把人們的思想，特別是各執收執罰部門和單位領導同志的思想真正統一到政府非稅收入“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”的共識上來。

2.創新政府非稅收入征管模式。首先，要統一政府非稅收入征收管理，將管理職責權限集中于政府非稅收入管理機構。其次，通過把政府非稅收入繳入國庫或財政專戶等途徑，將政府非稅收入納入部門預算管理，增強政府非稅收入使用上的透明度，充分發揮政府預算在政府非稅收入資金調控與管理中的作用。第三，將政府非稅收入與稅收收入一同納入財政預算，在財政支出管理上實行統籌安排，強化政府對非稅收入統籌調劑功能。第四，按照“收支兩條線”的要求，將政府非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。

3.逐步提高直接繳費比例。要在現行“單位開票、銀行代收、財政統管”的基礎上，除極小部分零星分散的、當場不收過后難以收回的、數額較小的政府非稅收入委托部門、單位在執法過程中現場征收外，其余應一律由繳款義務人持執收執罰單位開具的《非稅收入繳款書》直接到代理銀行繳款，真正實現“收(罰)繳分離、票款分離”。

4.切實加強票據監管。設立票據股，實行統一管理，分工負責，責任到人。建立嚴格規范的票據領購、使用、核銷制度，嚴把票據領購、核銷關，真正做到“以票控費”“以票促收”。一要繼續堅持“憑證領票、限量發放、核舊領新、票款同步”的管理辦法。二要在核銷票據時，監督相關收入是否足額上繳非稅收入資金專戶。三要對加強對新版“往來收款收據”的監管，嚴格區分針對單位和個人兩種不同票據的用法，并按期終止舊版票據的使用。四要對可疑票據一張也不輕易放過，一查到底。對丟失或毀損的空白票據，除要求及時登報聲明作廢外，并報非稅收入管理部門備案，非稅收入管理部門應視其嚴重程度追究相關責任人的責任。非稅收入管理部門還應將已聲明作廢的票據號碼及時通報審計、監察、財檢、會計核算中心等部門，提請他們在工作時注意，防止這些票據出現在單位的會計憑證中。

5.完善征管機制，規范執收行為。首先，要嚴格執行上級明文規定的收費范圍和收費標準，嚴禁各地各部門憑借行政權力擅自設立收費、基金和罰沒收入項目，堅決杜絕亂收費。同時，嚴格行政事業性收費和政府性基金的減免審批。第二，要明確界定行政事業性收費和經營服務性收費，規范收費票據管理，將票據的印(監)制、發放、使用、繳銷、核查等管理工作統一扎口財政部門，避免因票據管理分散而造成政府非稅收入監管無力，資金流失。第三，要建立健全科學、靈活的非稅收入與部門預算管理相結合的財政預算管理模式。在編制部門預算時，對于由預算單位征收的非稅收入，在沒有重大政策調整的因素下，財政部門應該嚴格按照執收單位上一年度收入實績為依據，并考慮政策性增減收費項目、調整收費標準和收費范圍等因素，核定當年收入計劃，并實行非稅收入預算執行績效評價。從而激發部門征收積極性，保證非稅收入應收盡收。第四，建立財政全程參與土地運作的機制。財政部門要從土地收儲和出讓計劃的制定開始介入，參與土地收儲成本的核算和土地出讓的全程操作，對有關政策的執行情況進行審核，對出讓程序和資金回收進行監督，確保土地收益不流失。第五，設立獨立的非稅收入征管機構，代表本級政府負責所轄區內非稅收入的征收工作。以利于非稅收入征繳合理、公平和規范。

6.強化預算管理，規范支出行為。堅決徹底改變對非稅收入按比例返還、收支掛鉤的管理模式，除有特定用途的非稅收入或個別需要補償征收成本支出外，非稅收入原則上應由政府統一安排使用，進入政府預算體系，不與有關部門的支出掛鉤，不再結轉下年使用。建立非稅收入使用上的預算項目申請與評估、預算定額確認和授權審批制度，增強預算編制的規范性、科學性，使監督工作與財政資金運行同步化、程序化，強化民主決策，增強政府預算的剛性。在財政內部形成預算編制與預算執行相分離，預算管理與監督相結合的預算運行機制，從制度上保證財政內部監督的經常化、規范化。全面推行國庫集中支付，進一步加強各用款單位資金使用過程的控制，強化審核和監督，發現問題及時糾正，遏制政府非稅收入支出中的不規范、不合理現象，促進廉政建設，提高資金使用效益。

7.加快法制建設步伐。應盡快出臺政府非稅收入管理法規，實現依法管理政府非稅收入，為消除“按需取費”和“收費養人”提供強有力的法律支撐；繼續執行和完善政府非稅收入政務公開和收費公示制度；建立和完善政府非稅收入稽查、舉報、違規處罰及責任追究等監督管理制度，對亂收亂罰或應征不征、應罰不罰、隨意減免的違紀現象，依法給予處罰；定期將政府非稅收入的征、管、用情況向同級人大報告，自覺接受人大審計監督。

8.建立收入考核機制，促進收支脫鉤管理

通過財政體制改革，建立科學規范的收入考核機制。一是建立對執收部門的考核機制。二是在保持現行財政管理體制相對不變的前提下，根據事權與財權相一致的原則，劃分政府非稅收入級次，并研究制定政府非稅收入管理體制。

9.加快信息網絡化建設。要結合“金財工程”建立科學的信息網絡管理系統，建立政府非稅收入基本信息庫和政府非稅收入項目庫，實現政府非稅收入從項目管理、征收票據管理、監督管理到傳遞信息、財政信息處理等一系列工作的微機網絡化管理。隨時掌握執收執罰單位和代理銀行對政府非稅收入的征收情況，達到全面監控政府非稅收入的目的，從而極大地提高工作效率和管理工作質量。

(二)集中支付

1.提高認識，加大深入推行縣市國庫集中支付改革力度，特別是對鄉鎮集中支付的延伸改革。要廣泛宣傳，采用多種方式提高各方參與者的認識。國庫集中支付改革不僅僅是財政部門的事情，更是關系整個經濟社會發展的大事。縣市基層領導者和決策者要切實重視和支持財政國庫集中支付制度改革，運用現代國庫管理制度的理念，調動所有相關參與者和執行者的改革積極性，使之認識到國庫集中支付是一種全新的、安全的、科學規范的財政資金支付方式。

2.進一步完善相關法規制度建設，加快基層各項配套改革的同步跟進。基層要進一步深化部門預算管理制度改革，建立適應縣市國庫集中支付條件下預算執行的制衡機制。實現早編預算，提前部門預算的編制時間，加強預算指標管理，統籌安排縣市預算外資金和各項政府性基金，注重按基層部門職能和計劃編報預算，盡可能真實、全面地反映基層部門行使職能的需要，提高預算細化程度。迅速修訂和制定相關法律法規，為改革的順利推進提供法律保障。修訂《預算法》，增加國庫集中支付制度和政府采購制度的相關內容，修訂《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》、《財政總預算會計制度》，以及相關稅收征管法規、行政事業單位會計制度等，以法律形式規定集中收付的基本原則制度，增強改革的權威性和規范性。

3.盡快推進基層現代化信息系統建設進程，為深化國庫集中支付改革提供技術支持。在縣市級已基本搭建的國庫集中支付平臺基礎之上，進一步完善現行國庫集中支付系統，及時解決運行中的問題。

(作者單位：中國人民銀行浮梁縣支行)