政策性農(nóng)業(yè)保險試點推廣建議

2007年國家在6個省區(qū)試點推行政策性農(nóng)業(yè)保險，2008年在全國全面推行。數(shù)據(jù)顯示，政策性農(nóng)業(yè)保險進展順利、成效較為明顯，在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)村社會方面發(fā)揮了積極作用。但來自基層各界的社會反映顯示，當前推行的政策性農(nóng)業(yè)保險仍不夠完善，以致于在農(nóng)村地區(qū)被認可度不高，推廣普及存在阻力，有待關(guān)注。

一、2007年政策性農(nóng)業(yè)保險試點進展與2008年推廣計劃

2007年以來在全國6個省區(qū)試點推行的政策性農(nóng)業(yè)保險是一種財政補貼型保險，即財政補貼部分保費，農(nóng)戶負擔部分保費。其實質(zhì)是政府通過在保費方面的補貼支出，并通過大面積的普及推廣，將可能出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險部分轉(zhuǎn)移到保險公司和未受災農(nóng)戶，從而既達到保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，又適當減輕政府將來因自然災害可能承擔的巨額救災支出壓力。

實踐證明這種農(nóng)業(yè)風險分散機制的推進較為順利。中國保監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2007年底，政策性農(nóng)業(yè)保險已覆蓋全國4980.85萬(戶次)農(nóng)戶，農(nóng)作物承保面積達到2.31億畝，承保牲畜5771.39萬頭，家禽3.25億羽，保險金額達到1126億元，保費收入達到51.84億元，同比增長514.95%。根據(jù)無憂會計網(wǎng)(WWW.51.kj.com)數(shù)據(jù)顯示，全國僅中國人保在政策性農(nóng)業(yè)保險方面，承保的農(nóng)作物面積就已突破7600萬畝，是2006年全國主要農(nóng)作物承保面積的17倍，實現(xiàn)保費28億元，保費規(guī)模是2006年的12.5倍。據(jù)湖南省政府門戶網(wǎng)報道，2007年湖南省承保水稻2935萬畝，承保面達46.6%；承保棉花150萬畝，承保面達65%；承保能繁母豬380萬頭，承保面100%。三項合計保費收入7.48億元，其中財政安排保費補貼5.06億元(中央財政2.43億元，省級財政1.98億元，其余由地方財政補貼)，已累計支付保險賠償4.3億元，受益農(nóng)戶達926萬戶。

2007年試點推行的政策性農(nóng)業(yè)保險品種主要為水稻、棉花等種植物保險和能繁母豬保險。種植物保險方面，以全國糧棉重要生產(chǎn)基地之一岳陽市為例，該市轄內(nèi)6個縣(市)農(nóng)作物實際投保面積達到351.25萬畝，其中臨湘市投保率達99.9%。能繁母豬保險相比水稻、棉花綜合保險推出稍遲，但投保率普遍較高，對生豬養(yǎng)殖基地之一的岳陽縣抽樣調(diào)查顯示，2006年投保率為零，2007年實際投保67796萬頭，投保率達100%。

2008年，國家計劃在全國推行政策性農(nóng)業(yè)保險，并計劃增加投保品種、擴大投保面、提高投保率。如據(jù)湖南省財政廳金融與債務(wù)處處長張立東介紹，今年，湖南在2007年的基礎(chǔ)上主要新增了油菜保險、奶牛保險。其指出，中央財政提高了保費的財政補貼標準：種植業(yè)保費方面，中央財政由過去補貼25%上調(diào)到35%，農(nóng)戶負擔由40%下降30%；養(yǎng)殖業(yè)方面要求做到應保盡保，其中能繁母豬中央財政補貼50%，奶牛補貼30%，省級財政均補貼30%。農(nóng)民交費水平則相應下降，其最多承擔的保費分別為：水稻每季每畝5.04元，棉花每畝7.2元，油菜每畝2.7元，能繁母豬每頭12元，奶牛每頭80元。

實地調(diào)查也了解到，基層均計劃進一步擴大投保面、提高投保率。如中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司岳陽中心支公司反映，其將在成功推廣水稻、棉花、能繁母豬保險基礎(chǔ)上，逐步推廣奶牛、雞鴨養(yǎng)殖和大棚蔬菜、柑橘、油菜等種植保險，成熟一項推廣一項。在全國簽下政策性農(nóng)業(yè)保險第一單的平江縣，今年將從過去主抓水稻、能繁母豬保險擴展到水稻、棉花、油菜、能繁母豬、奶牛五個品種，計劃投保129.95萬畝農(nóng)作物，同比增長29.95%，牲畜投保94450頭，同比增長28.85%。

二、基層各界對政策性農(nóng)業(yè)保險的反映和看法

(一)基層普遍肯定政策性農(nóng)業(yè)保險成效明顯、意義深遠

一是有助于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，穩(wěn)定農(nóng)村社會。調(diào)查中湘陰縣、臨湘市農(nóng)辦的負責人均認為，政策性農(nóng)業(yè)保險能增強農(nóng)業(yè)抗風險能力，有利于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，能有效保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是一項很好的惠農(nóng)政策，對積極構(gòu)建和諧社會也具重要意義。調(diào)查顯示，已投保地區(qū)受災農(nóng)作物多已獲賠，如2007年春夏之際湖南遭遇罕見旱災，其中岳陽市10個縣(市、區(qū))的118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受旱，受旱耕地面積達131萬畝，農(nóng)作物受損嚴重。得益于農(nóng)業(yè)保險投保，岳陽市全轄在2007年旱災中共獲賠4413.33萬元。臨湘市部分受訪的獲賠農(nóng)戶向調(diào)查組反映，正是因為聽從政府宣傳而投了保，否則2007年大旱將血本無歸，其表示今后年年都將投保。調(diào)查中當?shù)匾恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)村干部反映，2007年雖然普遭大旱，但農(nóng)村社會穩(wěn)定狀況明顯好于過去，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到有效保障。而據(jù)湖南門戶網(wǎng)報導，今年初湖南因冰凍天氣影響，能繁母豬死亡數(shù)萬頭，投保農(nóng)戶均獲得的保險理賠已達2500多萬元，有效降低了農(nóng)民損失，提高了生豬養(yǎng)殖積極性。

二是有助于降低農(nóng)業(yè)貸款風險，暢通信貸支農(nóng)渠道。2007年湖南省雖遭罕見旱災、2008年初遭遇罕見冰凍災害，但因投保農(nóng)戶及時得到保險公司的賠付，農(nóng)信社沒有出現(xiàn)自然災害后不良資產(chǎn)激增的情況，資產(chǎn)質(zhì)量好于同期。對此，岳陽市多個縣市農(nóng)信社負責人認為，政策性農(nóng)業(yè)保險的推廣能有效化解小額農(nóng)貸的信貸風險，并將促使其增加“三農(nóng)”的有效信貸投放。如岳陽縣農(nóng)作物獲賠1335.66萬元，能繁母豬獲賠15.43萬元，2007年4月-2008年4月不良貸款余額逐漸下降，不良貸款率下降2個百分點。

(二)基層要求改進政策性農(nóng)業(yè)保險的呼聲較為強烈

基礎(chǔ)各界對今年來保險公司擴大保險品種表示歡迎，認為這符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際需求，但其認為除了品種擴大外，仍有多個問題需要解決，否則進一步推廣普及會遭遇阻力。

1.農(nóng)戶普遍反映保險金額過低，希望適當提高。政策性農(nóng)業(yè)保險的目的是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護農(nóng)村穩(wěn)定，這其中的重點就是通過保險使農(nóng)戶受災時減產(chǎn)不減收。但目前的情況是政策性農(nóng)業(yè)保險保險金額過低，不能很好覆蓋農(nóng)業(yè)風險損失。如2007年開展的湘鄂贛22個地市中晚稻種植成本抽樣調(diào)查顯示，22個地市中晚稻種植成本均值達到每季每畝448.1元，而目前水稻綜合保險金額僅從每季每畝240元上升到250元。平江縣三市鎮(zhèn)永安村負責人反映，水稻種植保險金額提高才能真正達到減產(chǎn)不減收的目的。能繁母豬保險方面，岳陽縣楓樹灣畜牧有限公司負責人尹五光反映，一頭能繁母豬價值在4000-10000元之間，但保險金額僅為1000元，明顯偏低，當前養(yǎng)豬戶最擔心瘟疫橫行，寧愿保險公司提高保費以增加保險金額。

2.部分地區(qū)反映自愿投保成強制安排，部分農(nóng)戶質(zhì)疑統(tǒng)一性投保要求，希望有自主選擇權(quán)。一方面，自愿投保成強制投保，基層為完成任務(wù)不得不采取一些變通措施。或先行墊款，再行收取；或從糧補、能繁母豬補貼中抵扣；或由財政與保險公司商定后統(tǒng)保，理賠資金財政自主安排。如平江縣三市鎮(zhèn)永安村負責人反映：鎮(zhèn)政府給該村分配指標復種面積1500畝，每畝單季交保險費5元，兩季合計金額1.5萬元，全部由村上用現(xiàn)金(村上先行借款)墊交到鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府再統(tǒng)一交到縣里。于2008年2月由鎮(zhèn)政府退回村上墊交本金1.5萬元。

另一方面，無論是災害頻發(fā)區(qū)還是災害偶發(fā)區(qū)，均按照統(tǒng)一標準投保，災害偶發(fā)區(qū)農(nóng)戶感覺不公平，不愿投保。要求有自主選擇權(quán)，或者調(diào)整保險費率。如岳陽市屬于山地、丘陵、平原共生地帶，災害發(fā)生頻率、強度都不相同，但全部按照同一投保標準進行，保險公司沒有設(shè)計針對不同情況的保險品種。

3.基層政府、農(nóng)口部門及保險公司普遍反映查勘定損困難，希望簡化有關(guān)手續(xù)。農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)行業(yè)，分布廣，品種多，生產(chǎn)周期不一，查勘定損本就較為困難，而且由于人力資源、技術(shù)等問題，不可能精準核定，其過程也不可避免存在一定程度的道德風險。如中華聯(lián)合岳陽市中心支公司負責人介紹，目前全市由于上述原因查勘定損不能精準核定的理賠案件占20%左右。同時，也有保險公司、農(nóng)口部門反映，正是由于查勘定損不可能全面，也使得道德風險不可避免。一些農(nóng)戶索賠時，將沒有投保的農(nóng)作物也一并計算在內(nèi)要求保險公司賠付。

4.部分農(nóng)戶反映投保理賠不同步，責任劃分不明確。基層反映，目前投保主要有以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位的統(tǒng)保統(tǒng)賠和農(nóng)戶直接投保賠付兩種方式。其中大多數(shù)縣市采取便于管理的統(tǒng)保統(tǒng)賠模式，如岳陽市平江縣27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)780個村選擇統(tǒng)保統(tǒng)賠，占比97.5%。對于統(tǒng)保統(tǒng)賠的，中間存在代理人(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)技站等)的問題。根據(jù)保險公司要求，代理人按畝數(shù)35%的比例將轄區(qū)內(nèi)的保費收齊后才能簽訂承保協(xié)議。而投保農(nóng)戶認為，將保費交納給代理人后，即應享受承保權(quán)力，至于代理人保費是否收齊后到保險公司投保，與農(nóng)戶無關(guān)系，在此期間的保險責任應由保險公司承擔。顯然，這里存在責任明確的問題，如果處理不當，易導致保險糾紛。

三、有關(guān)建議

調(diào)查顯示，政策性農(nóng)業(yè)保險在試點階段進展較為順利，其所帶來的社會保障效果已為基層所認可，其推廣價值和意義也為基層所肯定，從各方面來看，其全面推廣普及都顯必要。但是，其不完善之處也引來基層各界質(zhì)疑，使得其實際被認可度并不高，這為進一步推廣普及帶來了阻力。為此，有必要認真研究后加以改進，確保這項惠農(nóng)政策真正為基層所接受并發(fā)揮應有作用。

(一)組成專家組合理測定政策性農(nóng)業(yè)保險各品種保險金額

過低，農(nóng)戶不愿投保，也難以達到減產(chǎn)不減收的目的；過高，保險公司難以承受。此外，統(tǒng)一性投保標準對于不同地區(qū)的投保農(nóng)戶顯得不公平。由于全國各地農(nóng)作物地區(qū)差異明顯，建議按照地區(qū)類型測定保險金額，可根據(jù)各地歷史災情，劃分出災害頻發(fā)區(qū)、災害易發(fā)區(qū)、災害偶發(fā)區(qū)等多種類型，然后測算設(shè)定各個類型地區(qū)的保險金額。建議保險金額根據(jù)成本測定，保險費根據(jù)不同類型地區(qū)設(shè)定。

(二)設(shè)計并推行“簡式查勘定損理賠”操作規(guī)則

建議政策性農(nóng)業(yè)保險承保公司總公司根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，會同有關(guān)農(nóng)口主管部門，設(shè)計并推行以村組為單位的“簡式查勘定損理賠”操作規(guī)則，對農(nóng)戶理賠實行批量操作。

對于農(nóng)戶小額投保，以村組為單位出具損失情況證明并填報“政策性農(nóng)業(yè)保險農(nóng)戶批量查勘定損審批表”，其后以村組為單位附加村組核定的損失理賠基本情況和農(nóng)戶申請明細，保險公司僅審批以村組為單位的索賠申請。保險公司可以與村組簽訂合作協(xié)議，給予村組相應比例的業(yè)務(wù)費，對村組上報的結(jié)果可以采取抽查方式予以確認，并在協(xié)議中規(guī)定，出現(xiàn)虛報情況的，保險公司可以不予理賠。該操作規(guī)則的主要特點是效率優(yōu)先、便利優(yōu)先，犧牲一定準確性和公平性，在目前普遍反映存在這一問題的情況下，可以認為是一種合理制度安排。而且，出于利益共同體的情況下，村組虛報的代價過大，因此制度具有合理性。

對于農(nóng)戶大額投保(如種養(yǎng)殖基地集體投保、百畝或百頭以上種養(yǎng)殖大戶等)的情況，仍可單獨建賬按照常規(guī)程序?qū)徟藴省?/p>