開展縣級人民銀行同級審計問題的探討

2008年3月武漢分行下發(fā)了《中國人民銀行武漢分行同級審計監(jiān)督法》(以下簡稱“監(jiān)督法”)，同時在今年的工作目標中也提出了要把履職審計和績效審計結(jié)合起來，自從1998年基層人民銀行內(nèi)審機構(gòu)單設(shè)以來，已形成了全面審計、離任審計、專項審計和審計調(diào)查等審計模式，但隨著央行職能的轉(zhuǎn)換，業(yè)務(wù)和管理制度改革的不斷深入，各項業(yè)務(wù)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的變化，給審計工作帶來了一定的挑戰(zhàn)性。筆者根據(jù)長沙中支轄內(nèi)三個縣支行目前內(nèi)審工作現(xiàn)狀及開展同級審計工作情況進行了調(diào)查，因為在人民銀行開展同級審計還剛剛開始，因此需要我們積極開展探索和實踐。

一、縣級人民銀行同級審計現(xiàn)狀和存在的主要問題

1.內(nèi)審人員少，綜合監(jiān)督員兼職多。目前，由于縣級人行人員緊張，雖然設(shè)有綜合監(jiān)督員的職位，但大多數(shù)還要兼負人秘股的部分職責(zé)，專職內(nèi)審人員較少。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，三個縣支行中的綜合監(jiān)督員都與人秘股合署辦公。由于內(nèi)審人員身兼多職，日常忙于應(yīng)付支行的工作、上級行對口部門的材料匯報，很少有時間專職從事內(nèi)審工作，更沒有時間從事內(nèi)審調(diào)查研究工作，無法保證審計工作的質(zhì)量。

2.審計方式落后，內(nèi)審人員綜合素質(zhì)與業(yè)務(wù)要求有一定的差距。從長沙轄區(qū)的三個縣支行看，縣級人行內(nèi)審人員基本是支行的老員工。一是審計方式落后，目前，基本采用手工方式審計，針對審計對象的電算化，內(nèi)審人員難以迅速、準確地掌握審計對象的原始資料。二是年齡偏大，知識結(jié)構(gòu)不合理，業(yè)務(wù)知識單一，不能適應(yīng)新的審計要求。目前，因為人民銀行業(yè)務(wù)信息化水平要求越來越高，無形之中擴大了審計范圍，提高了審計的難度和對審計人員專業(yè)知識的要求，現(xiàn)有審計人員的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)要求有一定的差距。三是關(guān)聯(lián)知識相對較弱。內(nèi)審人員除具備專業(yè)審計知識外，還必須具備與審計有密切關(guān)系的國庫、會計、發(fā)行、征信、統(tǒng)計、機密等相關(guān)知識，這是審計人員提高判斷能力必要條件，因此，審計人員必須具備熟悉的計算機操作技能和掌握規(guī)章制度等一系列新技術(shù)、新知識。目前。三個縣支行的內(nèi)審人員能夠涉獵支行所有業(yè)務(wù)并掌握其制度的人其乎沒有。

3.缺乏培訓(xùn)，經(jīng)驗不足，審查能力弱。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，三個縣支行中，一人是今年才到內(nèi)審崗位上來的，另外二人工作時間也不長，系統(tǒng)地參加培訓(xùn)的目前還沒有，在檢查中參與培訓(xùn)的一人，占33%。縣級支行的內(nèi)審人員本身培訓(xùn)和到外面學(xué)習(xí)檢查的機會較少，遇到問題時表現(xiàn)為經(jīng)驗不足，難以定性。縣級支行的審計目前主要是停留在查錯糾弊、堵塞漏洞的初級階段，對內(nèi)控評價、服務(wù)職能沒有涉及，內(nèi)審?fù)庋硬蛔悖瑑?nèi)審工作沒有多大創(chuàng)新。同時專業(yè)知識更新慢，內(nèi)審人員均未系統(tǒng)地進行《內(nèi)審操作軟件培訓(xùn)》，對于上級行的內(nèi)審操作軟件無法正確運用，僅僅停留在內(nèi)審工作底稿的使用上，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題。

4.同級監(jiān)督阻力大，難以客觀評價。“監(jiān)督法”第二條對同級審計監(jiān)督解釋為內(nèi)審部門對本行各職能部門、直附屬單位及工作人員職責(zé)情況進行檢查、分析、評價的一種審計監(jiān)督活動。在三個縣支行調(diào)查時，普遍反映同級審計監(jiān)督壓力大。上級行對支行的內(nèi)審工作業(yè)績評價原則是“黨委評價為主、民主評價為輔”，目前因為同級審計監(jiān)督體系不完善，縣級支行在實施同級審計時，礙于情面，往往避重就輕，同時內(nèi)審人員也要考慮自己競聘上崗，評先評優(yōu)、工作考核等中的人際關(guān)系，不敢堅持原則。

5.績效審計難以評價。績效審計主要是圍繞經(jīng)濟性、效率性和效果性開展，目前在人民銀行開展效益審計主要是對被審計單位的財務(wù)收支其及業(yè)務(wù)活動的經(jīng)濟、效率和效果進行的監(jiān)督和評價活動，以促進實現(xiàn)被審計單位的經(jīng)濟及管理目標，效益審計是一種綜合性審計，而且績效審計必須通過一定的量化指標來評價，目前在人民銀行還缺損這一部分指標。在調(diào)查中，三個縣支行的內(nèi)審人員均認為績效審計難以評價，無法估量一項工作如行政管理工作所產(chǎn)生的效益。對一個中層干部的履職審計，主要是針對其履職期間所作所為是否違規(guī)、存在什么問題而開展，而無法評價其所作所為產(chǎn)生的“績效”。

二、縣級人民銀行開展同級審計的對策

1.整合資源，加強職能部門的協(xié)調(diào)配合和資源利用。“監(jiān)督法”第七條要求各級行應(yīng)建立人事、監(jiān)察、內(nèi)審等部門組成的聯(lián)席會議制度，交流、通報同級審計監(jiān)督工作情況。縣級支行可以針對人員緊、業(yè)務(wù)量大的局面，突破傳統(tǒng)的工作方式。在開展同級審計工作中，一是更新領(lǐng)導(dǎo)觀念。縣級支行的領(lǐng)導(dǎo)要正視審計隊伍建設(shè)，面對新形勢下的內(nèi)審要求，將綜合分析能力強、懂業(yè)務(wù)的專業(yè)人材、復(fù)合型人材調(diào)到內(nèi)審崗位上來。二是整合監(jiān)督力量資源，把紀檢監(jiān)察職能和內(nèi)審職能、民主管理職能有機結(jié)合起來，改變內(nèi)審單獨作戰(zhàn)的局面，以實現(xiàn)內(nèi)審與紀檢監(jiān)察、其他部門檢查成果的資源共享，提高監(jiān)督效率。

2.不斷更新知識，改變審計方法，提高內(nèi)審人員素質(zhì)。內(nèi)審工作質(zhì)量和效率的提高，關(guān)鍵在于內(nèi)審隊伍整體素質(zhì)的高低及內(nèi)審人員能動性發(fā)揮如何。針對縣級人民銀行內(nèi)審人員目前的現(xiàn)狀，一是加強政策性知識的學(xué)習(xí)。內(nèi)審人員對《審計法》、《內(nèi)部審計準則》、“監(jiān)督法”及相關(guān)的制度要做到了如指掌。二是改變審計方法，加強在線動態(tài)審計。目前，基層人民銀行的許多業(yè)務(wù)是實時進行的，尤其是會計、國庫、支付結(jié)算等系統(tǒng)，在操作時有許多的用戶執(zhí)行同一項功能，而系統(tǒng)只記錄下最終結(jié)果，如果審計只審靜態(tài)系統(tǒng)，那么就很難發(fā)現(xiàn)存在的問題，因此，對這樣的業(yè)務(wù)就必須對關(guān)鍵的處理程序、業(yè)務(wù)人員的上機操作記錄進行適時在線審計。三是審計人員自己也要加強主動學(xué)習(xí)，在實踐中不斷更新知識。目前由于人民銀行金融服務(wù)創(chuàng)新的不斷深入，各種新的系統(tǒng)、新的操作方法、新的規(guī)章制度也越來越多，對內(nèi)審人員的要求也越來越高，內(nèi)審人員在沒有內(nèi)審工作任務(wù)時，可以采取跟班學(xué)習(xí)的方法，熟練掌握和了解每一項業(yè)務(wù)的規(guī)程、風(fēng)險點，為更好地開展內(nèi)審工作儲備知識和能力。

3.多組織定期培訓(xùn)和專項審計前的培訓(xùn)。“監(jiān)督法”第六條要求，實施同級審計監(jiān)督，應(yīng)充分利用各項內(nèi)部及外部審計成果，以提高同級審計工作效率。因為縣級支行培訓(xùn)的機會太少，上級行可以采取多種方式提供培訓(xùn)的機會。一是利用其交叉檢查機會多，接觸面廣的有利條件，定期為縣級內(nèi)審人員上輔導(dǎo)課。二是可以在每個內(nèi)審項目的間隙期組織對內(nèi)審人員的理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。三是建立審前培訓(xùn)和審后總結(jié)分析制度，通過審前培訓(xùn)，提高內(nèi)審人員的現(xiàn)場檢查能力，通過審后總結(jié)分析，提高內(nèi)審人員的綜合作業(yè)能力。

4.更新監(jiān)督觀念，形成全行參與的“大監(jiān)督”的機制，避免同級監(jiān)督中的尷尬。“監(jiān)督法”第八條要求各級行應(yīng)加強同級審計監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，教育工作人員自覺接受同級審計監(jiān)督，解決內(nèi)審人員開展同級審計監(jiān)督工作的具體困難，營造良好的同級審計監(jiān)督工作氛圍。縣級支行在內(nèi)審過程中，一是要更新監(jiān)督觀念，在工作中正確處理好審計與被審計的關(guān)系，堅持原則，敢于揭露問題和矛盾。二是一線人員要主動接受股室和監(jiān)督部門的監(jiān)督，同時監(jiān)督部門也要接受行領(lǐng)導(dǎo)和職工的監(jiān)督，構(gòu)建多層次的監(jiān)督體系，形成全行參與的“大監(jiān)督”的機制。

5.建立一種公認的、不存在異議的效益評價指標體系。《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》和“監(jiān)督法”都賦予內(nèi)審部門進行審計監(jiān)督的職責(zé)，但是沒有制定相關(guān)的指標來考核“績效”，沒有對“績效”審計的一些核心問題和基本問題“如何評價”、“評價結(jié)果如何體現(xiàn)”進行制度性的規(guī)范。人民銀行正逐步將效益審計納入履職審計范疇，縣級支行在同級審計中，一是開拓審計視野，轉(zhuǎn)變審計思路，普遍開展財務(wù)預(yù)算審計，把“審結(jié)果”變?yōu)椤皩忂^程”，把傳統(tǒng)的財務(wù)審計方式從資金入手，從賬冊、憑證中取得證據(jù)的方式改變成為沿著整個業(yè)務(wù)流程開展審計工作。二是可以立足于管理目標的實現(xiàn)等方面，通過一定的量化指標或描述性的表達方式，探索、設(shè)計出一種公認的、不存在異議的效益評價指標體系。

(作者單位：中國人民銀行望城縣支行)