農村非農化人口的社會保障制度分析

摘要：我國在加快工業化進程中，必定加速農村人口的非農化步伐。農村人口在非農化遷徙過程中，既面臨諸多的發展機遇，也面臨著諸多的風險，搞好城鄉統籌，實施農村人口非農化進程中的以土地換保障的路徑和制度性安排，有十分重大的意義。

關鍵詞：非農化人口；失地農民；農民工；社會保障制度

一、“三化”進程中的農村人口非農化

目前我國尚處于改革不斷深化的工業化中期階段，農村經濟和社會結構正發生一場更深層次的變革，農村人口開始向非農產業轉移，并且這種轉移的趨勢越來越明顯，規模越來越宏大，且呈建制式發展。這種農業人口非農化趨勢的不斷加速，為我國工業化和城鎮化進程的快速發展提供了可能，也使轉型期的各種矛盾變得更加復雜化和尖銳化，甚至會演變成影響富民強國進程的不確定因素。據調查顯示，1997年到2006年我國農村非農人口轉移平均每年在以562萬人的速度迅速遞增，農村人口非農化總數已超過1.8億人。在農村人口非農化規模不斷擴大的同時，其結構呈現出以下特點：人口流向是農村流往城市，西部流往東部和沿海經濟發達區，跨省級流動不斷增多；非農化人口以中青年為多，男多女少，文化程度相對較高，屬農村“精英”，其主要來自純農戶的，或兼農戶的，也有舉家流動；組織特征以自發組織或由包工頭帶出為主，但也不排除無序的“盲流”；時間上大部分呈季節性、候鳥式流動。職業以所謂的“3D”(danger、dirty、difficult)職業為主。農村人口非農化以就地轉移和異地轉移兩種形式為主。前者“離土不離鄉”，因其能吸收農村剩余勞動力就業，提高農民收入，同時又避免由于農村人口涌入城市所產生的“城市病”而得到肯定；后者“離土又離鄉”，推動了城鄉統一勞動力市場的形成，是資源配置優化的表現，但也容易引發了“城市病”，并呈現出無序狀態。

二、“三化”進程中非農化人口的社會保障的需求

非農化人口面臨的風險結構已不再是傳統的與小農經濟相適應的自然風險，而是一種與市場經濟和工業化、城鎮化相適應的現代風險結構，其社會保障的需求主要有如下幾種：第一是工傷風險保障，這是最容易對農村非農化人口造成直接傷害的風險。由于受到戶籍、技能等方面的限制，其就業基本上是在城鎮次屬勞動力市場，從事的多是臟、累、重、險的工作。據調查，目前我國非農化人口多集中在煤炭、冶金、化工、機械、紡織等條件艱苦、污染嚴重的行業和城市基本建設、衛生保潔、城市保安、城市家政等低收入的崗位上。這些工作的條件及環境均比較惡劣，事故發生的概率相對較高；由于農村非農化人口的文化程度普遍較低，使一些企業鉆了他們缺乏基本安全常識和勞保知識的“空子”，大量招收急于賺錢的非農化人口從事企業勞動強度最大、最不安全、職業病易發的工作。第二是醫療保障。由于農村非農化人口多從事于“臟累重險”的工種，因此最有可能接觸到各種有害物質，這不僅會影響其壽命、帶來或誘發其他疾病，而且還有可能造成其子孫后代發育的障礙；另一方面，其進入城鎮打工，同樣會受到各種傳染疾病的威脅，加之居住條件差、公共衛生及防疫無人問津，因而更有可能患上各種疾病。第三是養老保障。傳統上，農村人口將土地和家庭作為養老的依靠，但對于農村非農化人口來說，由于大部分人將在城市終身就業和生活作為自己的人生目標，盡管其享受不到與城里人相同的基本養老保險，也不愿意再回到原戶籍所在地的農村，土地對他們只具有傳統意義上的養老保障。同時由于受到市場經濟和計劃生育政策的影響，其家庭已日趨小型化，多數家庭只有一到兩個子女，這樣原本作為養老的家庭也失去了保障的功能。加上農村非農化人口自我養老意識淡薄，大部分人根本就無暇顧忌自己將來的養老問題。可見，農村非農化人口在不久的將來會面臨非常嚴重的養老問題，養老保障問題也是迫在眉睫。

三、“三化”進程中非農化人口的社會保障狀況

由于傳統城鄉有別的戶籍制度、勞動用工制度等因素的影響，加上農民工組織程度低，在社會中處于弱勢地位，自身的合理訴求和意愿難以引起社會的應有重視，長期以來農民工的社會地位以及最基本的社會保障方面都沒有得到基本的身份認同。在城鎮，雖然政府要求非國有經濟單位建立社會保險制度，但由于缺乏有效的法律強制和完善的管理體系和用人單位出于“自身利益最大化”等原因，非國有經濟就業人員的社會保障工作進展緩慢。廣大農村進城務工人員在就業機會、勞動安全、工資收入和教育、醫療、保險等社會保障方面與城市居民存在著巨大的差別。在職工養老保險問題上，多數個體、私營、股份制企業把自身利益放在首位，為降低人工成本，獲取更多利潤往往不愿為職工繳納保險費。一些集體企業受企業經營形勢和其它原因的影響也以各種借口少繳或不繳保險費。一些地方政府更是出于地方利益和政績的考慮，單純從本地的社會和經濟發展的角度看問題，忽視對本地農民工的基本權益的保護。加上大部分農民工工作地點相對更換頻繁和工作的不穩定以及工資待遇低、雇主缺乏自覺保護農民工的意識等因素的影響，造成廣大農村進城務工人員被排斥在既有的城鎮社會保障體系之外，缺乏最基本的社會保障。

城鎮化和工業化的發展不可避免地要征用大量的農業用地。2000年至2006年，我國非農建設占用約1050萬畝耕地，有1100多萬農民因征地失去或減少了土地。按現在的經濟發展進度，占用耕地和失地農民將呈高速增長趨勢。由于政府基本上壟斷了農村土地的一級市場，在農用地轉為非農用地的過程中，通常把農民的土地先征為國有，再由政府將使用權出讓給非農用地單位。政府征地時往往將征地價格壓得很低，當把所征用土地的使用權轉讓給具體用地單位時，土地使用權的出讓價格卻通常很高，作為土地所有者的鄉村集體和擁有土地承包權的農民實際得到的補償為之甚少。此外，在農村土地農轉非的過程中，有些地方政府與土地開發商合謀，以較低的價格，從農村集體(農民)手中征得土地，通過土地開發或直接轉手，賺得高額利潤。失地農民雖得到一定的征地補償費或安置，但補償標準較低，只能維持短期的生活所需。許多被征地農民的生活甚是艱難，相當一部分失地農民成為無地、無業、無保障的“三無”人員。

四、構建非農化人口的社會保障制度體系

按照統籌城鄉發展的要求，對非農化人口必須提供必要的社會保障，這其中包括養老保險保障制度、新醫療保障制度和最低生活保障制度，“老有所養、病有所醫、活有所靠”恰恰是建立非農化人口社會保障制度的根本目的。

1.農民工的社會保障

建立農民工社會保障體系總的框架是：建立相對獨立的、分類指導漸進性的、分層次的、門檻較低富有靈活性的、可轉移可銜接的農民工社會保障制度。

①相對獨立性。這主要表現在不穩定就業農民工的社會養老保險制度建設上，應建立按其身份證號碼統一編號的實名制個人賬戶，將個人和單位繳納的保險費全部計入其中，所有權歸個人，可隨人轉移。農民工的社會保障制度獨立性又是相對的，與城市職工的個人賬戶一樣，農民工個人賬戶的資金也存放在社會保險管理部門，由他們負責管理運作，保值增值，參與整個社會保險基金的大循環；農民工養老保險先建個人賬戶、不建社會統籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶，一旦農民工重返故里，繼續務農，或在城市扎根，成為市民，個人的過渡性賬戶就不復存在。

②分類指導漸進性。根據風險對農民工地危害程度，以及農民工對保障需求的輕重緩急，應盡快將農民工納入工傷保險。層出不窮的農民工工傷事故和數量驚人的職業病案例，以及由此導致的無數勞動爭議，說明工傷保險應是農民工最緊迫的保障需求，應加快建立農民工的大病或住院保險。在具備一定條件的地區，應盡快建立農民工的社會養老保險制度。

③分層次性。將農民工納入工傷保險，工傷保險的待遇與城鎮職工相同，因為他們所從事工作的職業風險往往大于城鎮職工的職業風險。將所有的農民工納入醫療保險，但要在現行城鎮職工基本制度框架內適當變通，即只進入社會統籌，不建立個人賬戶，實行低門檻進入，只保住院醫療，只管當期。對不穩定就業的農民工采取建立個人賬戶的過渡性辦法，當他們在某一座城市打工達到一定年期或成為該市市民時，其養老保險關系自然納入城市的社會保障體系之中。為那些穩定就業并出讓了承包土地的農民工提供最低生活保障。可考慮將已經進城多年，有穩定的工作和收入并將承包田一次出讓的農民工納入城市社會保障制度，因為這些人一旦失業，就沒有了可維持生計的來源，就會成為城市貧困群體的一員，他們除了沒有城市戶口外，其它方面與城市人口毫無二致。

④低門檻進入、低保障水平、富有靈活性。農民工社會保障應堅持低標準進入的原則，即實行低費率、低費基，同時農民工個人盡量少繳或不繳費。從提供最基本的生活保障出發，農民工的養老保險待遇應適當低于城鎮職工的養老金水平，可在一定的范圍內根據農民工承受能力確定繳費基數和費率，并且可依情況變化進行調整。依照簡便易行的原則，允許農民工自由選擇按年、按季還是按月繳費。在堅持不退保的前提下，當農民工發生危及生命的重大疾病或部分、全部喪失勞動能力時，允許他們借支部分或領取全部個人賬戶基金。

⑤可轉移可銜接性。應逐步將農民工社會養老保險管理納入金保工程建設，給每位參保的農民工發放社會養老保險IC卡，實現社會保險權益的可轉移、可查詢，以解決跨地區社會養老保險關系和基金異地轉移、接續問題。改革現行的養老保險轉移辦法，取消農民工退保政策，農民工離開參保地使本人養老保險關系無法轉移時，暫時封存其個人賬戶，保留社會保險關系，待其達到領取養老金年齡時，將其賬戶余額轉移至本人戶籍所在地，未建立農村養老保險制度的，其余額由個人領取。

2.失地農民的社會保障

為解決好失地農民問題，我國正在積極探索，如何變“一次性補償”為“終身社會保障”，可歸納為三個主要方面：一是“以土地換社保”；二是為農民提供培訓，“以土地換就業”；三是以土地入股，或出租土地，“以土地換長期收入”。

①以土地換社保

按照“以土地換社保”的做法，政府不再直接向被征地農民支付安置補助，而是由政府將費用統一劃入勞動部門的“社保”專戶，用于失地農民的社會保險統籌和生活補助。建立社會保障的做法可以分為兩種，一是納入城鎮社會保障體系。比如，對16周歲以上、符合社會養老保險統籌費條件的被征地人員，由勞動部門為其設立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發放養老金。二是參加商業保險。比如對勞動力實行貨幣安置，并簽訂貨幣安置協議。勞動力的醫療保險費由政府征地服務機構負責向保險公司投保，給予約定的醫療保險費至60周歲。對保養人員采用商業保險辦法實行保養安置，由負責征地的單位為保養人員統一向保險公司投保，由保險公司按月發放保養金。

②以土地換就業

為農民提供培訓、并且盡可能為農民提供崗位，是目前各國普遍推行的做法。培訓的辦法有三種：一是利用鄉鎮成人教育網點和市區的職業學校成人學校，二是利用城市再就業培訓中心、統一為下崗工人和失地農民服務，三是依靠招聘單位開展“訂單式”培訓、把培訓和就業工作結合起來。比如政府以優惠條件提供部分土地，按照規劃確定的用途，由被征地農民集體和農戶從事開發經營，失地農民到創辦的企業就業，或統一由政府勞動部門負責，統一進行就業培訓，統一安排包括勞務輸出等就業方式。

③以土地換長期收入

以土地換取長期收入的做法，著眼于把對農民的一次性補償轉變為長期的、穩定的收入。這種模式可以保證農民獲得土地征用后的級差增值收益。具體的操作辦法有：一是組建股份土地合作社；二是土地集體出租；三是資金集體運作，保證農民每年分紅。

當然，非農化人口社會保障還須建立相關配套措施。比如，改革城鎮戶口、就業制度；改革征地制度，完善征地程序；加快農村土地使用權流轉，充分保障農民權益；在統籌城鄉發展的過程中安置失地農民，推進村民自治加強集體資產管理，為解決失地農民問題提供良好的制度環境。

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(作者單位：中共湖南省委黨校、湖南省財經高等專科學校財金系)