湖南省證券、保險業反洗錢現狀及思考

2008年上半年，我們組織開展了對證券、保險業的反洗錢現場檢查，通過檢查，有效促進了證券、保險行業的反洗錢工作。同時，也發現一些值得關注的問題，對此進行深入探討有助于進一步提高反洗錢工作成效。

一、證券、保險業現場檢查基本情況

以2007年8月、10月證券、保險業正式施行《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》、開展大額交易與可疑交易“總對總”報送為標志，證券、保險行業正式被納入反洗錢監管范疇。今年4月份開始，我們組織對4家證券、3家保險機構開展了反洗錢現場檢查。檢查主要內容包括反洗錢組織機構及內控制度建設、反洗錢宣傳和業務培訓、客戶身份盡職調查、客戶身份資料與交易記錄保存、大額和可疑交易報告。

從現場檢查情況看，證券、保險業反洗錢工作初步開展，一些方面有待加強：

一是反洗錢組織機構建設有待進一步加強。7家機構中，僅有2家機構通過發文方式成立了反洗錢領導小組，明確了反洗錢部門和反洗錢崗位職責，其中1家為收到檢查通知后才成立。基層小機構由于人手較少，分工不明確，仍有機構沒有設立專門的反洗錢崗位。

二是制定了反洗錢內控制度，但尚未開展相關檢查督促工作。7家機構總公司均制定下發了反洗錢內控制度，2家被查機構制定了相應實施細則。但7家機構均未對本公司及下級機構反洗錢工作開展過內部審計，也未對下級機構的反洗錢內控執行情況開展過檢查。

三是開展或參與過反洗錢培訓，但缺乏對一線員工的反洗錢培訓。4家機構組織或參加過反洗錢培訓。基層證券機構僅公司老總或部門負責人參加過反洗錢培訓，普遍缺乏對一線員工、柜臺人員的反洗錢培訓。

四是宣傳工作開展不夠深入。3家機構以懸掛條幅、開設宣傳櫥窗等方式開展了宣傳，其中2家為收到檢查通知后才開展。

五是客戶身份識別停留在柜臺核對和登記階段，缺乏更深層的身份識別。金融機構進行客戶身份識別時，核對、登記客戶相關身份信息，但主要出于自身業務需要，尚未按照《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》要求，做到留存身份信息要素齊備、了解客戶及交易目的和性質、識別實際受益人或實際控制人、劃分客戶風險等級等。

六是客戶身份資料、交易記錄保存工作比較到位。電子文檔及紙質資料保存均比較完善，能夠保證再現每一筆交易，并能保證檢查需要。

七是開發了大額與可疑交易報送系統，但漏報與多報現象并存。7家機構總公司均開發了反洗錢大額與可疑交易報送系統，截止檢查日，7家機構上報大額交易795筆，可疑交易24筆。從4家證券機構看，實施第三方存管后，由于已無現金交易，大額交易已勿須報送，可疑交易報送方面，系統篩選設置的標準較低，篩選后的可疑交易未予人工識別即予報送，存在多報現象。從保險機構看，2家人保公司漏報可疑交易類型主要是頻繁投(退)保，1家財保公司報送系統一直處于“試運行”階段，漏報可疑類型主要是頻繁投(退)保和第三方支付。

二、檢查中發現的問題

上半年現場檢查，也發現一些問題值得關注：

一是金融機構開展反洗錢缺乏內在驅動。從現場檢查情況看，金融機構開展反洗錢工作更多出于外部壓力，即相關法律法規的制約和監管部門的監管，缺乏內在驅動。主要是反洗錢工作具有典型的“外部效益”，金融機構為開展反洗錢承擔了人員經費、設備配備、系統開發、客戶流失等較高的成本，卻不能得到相應效益，導致反洗錢工作內在驅動不足。處于一線的金融機構反洗錢工作缺乏積極性、主動性，被動應付，專注于形式合規，不利于反洗錢工作有效開展。

二是合規監管與風險監管的選擇。反洗錢監管以適度監管為原則，兼顧成本與效率、金融機構業務發展與反洗錢形勢發展間的平衡。目前，反洗錢監管以“合規”為中心，投入大量時間精力開展現場檢查，對違規機構實施嚴厲處罰。與此相應，金融機構也投入大量時間精力研發程序，依賴系統篩選而忽視人工判別。洗錢案件的破獲與可疑交易報告比例過低說明反洗錢成效亟待提高。相比合規監管，風險監管樹立“風險為本”的監管理念，通過對洗錢風險的綜合評估，對不同風險的機構實施不同強度的監管，有助于降低監管成本，提高監管效率。同時，通過風險監管，引導金融機構注重防范洗錢風險，從而提高反洗錢的自覺性、自主性。相比合規監管，風險監管也將帶來現場檢查重點、處罰結果等方面的差異。

三是可疑交易報告的有效性問題。目前，可疑交易報告質量不高成為突出問題。一是金融機構系統設置的可疑交易報送標準遠低于《辦法》要求。如證券行業可疑交易報告標準之一“長期閑置的帳戶原因不明地突然啟用，并在短期內發生大量證券交易”，多數機構將“長期”設定為2、3個月，遠低于《辦法》“一年”的標準，系統篩選出大量可疑交易后全部報送。二是依賴系統篩選，缺少人工識別。對于由客觀標準加主觀識別構成的上報標準，一些機構按照客觀標準設定系統參數，篩選出大量可疑交易后未經人工識別即予上報。三是要素填寫不全、不正確。保險業可疑交易報告要素為40項，證券期貨可疑交易報告要素34項，有的要素系統不能自動提取，人工填寫需耗費大量時間精力，導致產生缺項報告，或有的要素填寫有誤。

四是可疑報告標準的適用性問題。一是保險業完全主觀可疑報送標準應予修訂完善。2007年3月開始實施的《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》，側重引導金融機構加強主觀識別，大部分條款為客觀標準加主觀判定，但仍有幾條完全客觀標準的條款，如第十三條第二款“頻繁投保、退保、變換險種或者保險金額”、第十七款“保險公司支付賠償金、給付保險金時，客戶要求將資金匯往被保險人、受益人以外的第三人；或者客戶要求將退還的退保費和保單現金價值匯往投保人以外的其他人”。檢查中發現，2家壽險、財險公司6個月符合第十三條“頻繁投(退)保”的交易較多，僅每筆金額2萬元以上頻繁交易有2000多條，有的是為父母、子女等多人購買分紅險；有的是汽車公司為多臺車輛辦理車險；有的由于資金周轉需要，同時辦理多筆退保等。財險公司符合第十七條“第三方支付”的也較多，主要有：被保險人委托營銷員代保險、代理賠；修理廠工作人員代被保險人索賠；被保險人委托其親友代領賠款；車主掛靠單位投保，出險索賠時必須以單位名義進行等。符合上述完全客觀標準的交易不經人工識別全部上報導致產生大量垃圾數據。二是證券業實施第三方存管后部分條款不再適用。實施第三方存管后，證券業可疑交易六條報送標準中第一條至第三條已不再適用。三是證券業可疑標準“長期閑置的帳戶原因不明地突然啟用，并在短期內發生大量證券交易”、“開戶后短期內大量買賣證券，然后迅速銷戶”易被洗錢分子規避，難以有效發揮作用。

五是處罰裁量的適度性問題。對金融機構的處罰，主要根據《反洗錢法》與《中華人民共和國行政處罰法》。按照《反洗錢法》，金融機構有未按照規定履行客戶身份識別義務、保存客戶身份資料和交易記錄、報送大額或可疑交易報告等七種行為之一的，由國務院反洗錢行政主管部門或者其授權的設區的市一級以上派出機構責令限期改正；情節嚴重的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款，并對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，處一萬元以上五萬元以下罰款。同時，根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條，當事人有主動消除或者減輕違法后果、受他人脅迫有違法行為、配合行政機關查處違法行為有立功表現、其他依法從輕或者減輕行政處罰四種情形之一的，應依法從輕或減輕行政處罰。目前處罰中存在的問題主要有：一是由于反洗錢處罰裁量幅度寬，加之地域不同、監管力度不同，導致處罰的差異較大，影響監管工作的統一性和權威性；二是考慮到基層金融機構承受能力，基層監管機構往往套用從輕或減輕條款，且一般不對個人、僅對機構處罰，降低了執法嚴肅性；三是《反洗錢法》規定的處罰力度遠遠大于《個人存款帳戶實名制規定》，適用選擇上的差異導致處罰結果的差異很大。

三、建議

一是風險監管與分類監管相結合。反洗錢工作開展初期，合規監管是促使金融機構樹立“規則”意識必不可少的環節，特別是反洗錢工作缺乏內在驅動的情況下，外部驅動必不可少。隨著反洗錢工作逐步走上正軌，反洗錢監管工作可由合規監管為主向以風險監管和合規監管相結合轉變。目前，針對當前銀行業反洗錢工作認識明顯提高、反洗錢工作深入開展，而證券、保險業反洗錢工作剛起步的情況，銀行業可實施風險監管與合規監管相結合的監管方式，側重引導其樹立風險意識，而證券、保險業反洗錢監管仍應以合規監管為主，使其首先樹立合規意識。

二是“防濫報”和“防漏報”并重，提高報告質量。應將引導金融機構強化人工識別、提高可疑交易報告質量做為監管工作重點之一，提示金融機構根據《反洗錢法》：“未按規定報送大額交易報告或者可疑交易報告”可責令限期改正，情節嚴重的可處以罰款，“未按規定”不僅包括漏報，同時也包括濫報，提高反洗錢工作有效性。

三是保證監管的統一性和權威性。通過組織全國、全省統一檢查、召開監管工作座談會等方式，加強對下級機構的工作指導。由總行、省會中支組織對某一家或多家金融機構覆蓋全國、全省范圍的反洗錢檢查和處罰，既可以保證監管工作統一性，又解決了基層金融機構承受力問題。同時，要牢固樹立依法行政意識，對沒有法定減輕處罰情節的，應嚴格依法在法定處罰幅度內進行處罰。

四是建議適當時候對《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》相關條款予以修訂完善。第十三條第二款、第十七款完全客觀的標準可修訂為客觀標準加主觀判定，同時加上金額標準，以提高其情報含量。同時，去除第三方存管實施后證券業不適用條款，深入研究可疑行為，對一些極易被規避的條款予以完善。另外，可通過適當方式明確要求金融機構留存書面證據，以避免發生爭議，同時，對一些存在歧義的條款統一解釋。

(作者單位：中國人民銀行長沙中心支行)