淺析人民銀行內(nèi)部審計(jì)與財(cái)務(wù)預(yù)算審核

摘要：近年來，人民銀行內(nèi)審部門側(cè)重對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)。不可否認(rèn)，財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行是人民銀行預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。但隨著財(cái)務(wù)環(huán)境的變化和財(cái)務(wù)預(yù)算存在的問題，要求人民銀行越來越重視財(cái)務(wù)預(yù)算的管理。因此，財(cái)務(wù)審計(jì)的重心必須向事前控制，即財(cái)務(wù)預(yù)算審核轉(zhuǎn)移。這不僅是服務(wù)于財(cái)務(wù)管理的需要，也是發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督和管理控制職責(zé)的要求。

關(guān)鍵詞：人民銀行；內(nèi)部審計(jì)；財(cái)務(wù)預(yù)算

一、引言

1998年底，我國中央銀行機(jī)構(gòu)改革新設(shè)了內(nèi)審部門，專司對(duì)人民銀行各職能部門、分支機(jī)構(gòu)、行屬企事業(yè)單位及其工作人員依法履行職責(zé)情況的監(jiān)督。這十年來，內(nèi)審部門在促進(jìn)中央銀行自我約束、防范金融風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了積極的作用。

目前，人民銀行所執(zhí)行的財(cái)務(wù)預(yù)算制度是一種獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算制度。從定義上看，獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度是指預(yù)算管理上以總行年度財(cái)務(wù)收支差額納入中央財(cái)政預(yù)算，不歸入地方財(cái)政預(yù)算。從內(nèi)容上看，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的內(nèi)容包括預(yù)算的編制、核批、執(zhí)行、考核和財(cái)務(wù)決算、財(cái)務(wù)檢查、財(cái)務(wù)分析以及資金與財(cái)產(chǎn)多缺的處理。分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)預(yù)算由總行按“收支兩條線”的原則辦理，各項(xiàng)費(fèi)用支出以核定指標(biāo)的方式加以控制，不核撥資金，這些決定了人民銀行分支機(jī)構(gòu)編制的預(yù)算僅有費(fèi)用支出，具有較大博弈彈性空間。

中央銀行內(nèi)審對(duì)象的客體多、內(nèi)容廣，其中財(cái)務(wù)審計(jì)在整個(gè)央行內(nèi)審監(jiān)督體系中具有特殊的地位和作用。加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督與管理，是人民銀行財(cái)務(wù)審計(jì)的主要職責(zé)，特別是財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)。但實(shí)踐證明，財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)僅是事后補(bǔ)救措施之一，財(cái)務(wù)審計(jì)的重心必須向事前控制，即財(cái)務(wù)預(yù)算審核轉(zhuǎn)移。這不僅是服務(wù)于財(cái)務(wù)管理的需要，也是發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督和管理控制職責(zé)的要求。

二、對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算審核必要性的分析

(一)為什么要對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行審核。

1.從國家財(cái)經(jīng)法規(guī)和觀念更新看財(cái)務(wù)預(yù)算審核的必要性

近幾年來，國家財(cái)經(jīng)法規(guī)逐步完善，制度要求越來越嚴(yán)格，管理手段不斷提高，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作的法制環(huán)境發(fā)生了很大變化。人民銀行財(cái)務(wù)制度由1993年以前的利潤留成制度，改為1994年以后的預(yù)算管理制度；預(yù)算管理方式從僅批復(fù)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，變?yōu)榱藢?shí)行部門預(yù)算管理。人民銀行開設(shè)銀行賬戶，原先可以根據(jù)需要自行開設(shè)，現(xiàn)在必須經(jīng)過財(cái)政部門審批核準(zhǔn)；從過去可以自定津補(bǔ)貼，到現(xiàn)在必須嚴(yán)格清理規(guī)范津補(bǔ)貼；公務(wù)接待、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)的管理也越來越規(guī)范，這些變化進(jìn)一步強(qiáng)化了財(cái)務(wù)約束。同時(shí)，監(jiān)督檢查不斷加強(qiáng)，外部監(jiān)督檢查從過去單一年度預(yù)算檢查發(fā)展到財(cái)政、審計(jì)的全方位監(jiān)督檢查。這就需要我們改變粗放管理甚至放任自由的心理，改變過去那種重預(yù)算分配、輕預(yù)算計(jì)劃的觀念，而這就需要內(nèi)審部門加強(qiáng)事前監(jiān)控，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算編報(bào)的合理性和科學(xué)性進(jìn)行審核。

2.從落實(shí)預(yù)算模式改革看財(cái)務(wù)預(yù)算審核的必要性

由于預(yù)算制度建設(shè)的缺失，各級(jí)分支機(jī)構(gòu)站在各自既得利益的角度，為其轄內(nèi)機(jī)構(gòu)爭資金，爭項(xiàng)目。這樣，經(jīng)各級(jí)分支機(jī)構(gòu)審核后初步匯總編制的資金預(yù)算往往虛高。同時(shí)，由于存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，有的地方上級(jí)預(yù)算機(jī)構(gòu)采取老辦法，即用“基數(shù)法”，根據(jù)各下級(jí)行上年分配資金額度的適當(dāng)增長切塊分配，以此方法來確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。另外，各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在形成下一個(gè)預(yù)算年度的預(yù)算要求時(shí)，往往傾向于保護(hù)預(yù)算基數(shù)的完整性，主要通過在新增加的資金中增加和擴(kuò)張份額來增大其預(yù)算基數(shù)。所以，盡管名義上央行的預(yù)算模式已改成零基預(yù)算，但預(yù)算過程中的基層央行預(yù)算參與者卻不能徹底擺脫舊的預(yù)算編制觀念，仍然用傳統(tǒng)的預(yù)算模式來形成預(yù)算要求。

3.從規(guī)范項(xiàng)目資金預(yù)算看財(cái)務(wù)預(yù)算審核的必要性

隨著部門預(yù)算管理改革的推進(jìn)和對(duì)項(xiàng)目資金管理的嚴(yán)格，經(jīng)批準(zhǔn)的財(cái)務(wù)指標(biāo)不僅在總量上不得有突破，而且在結(jié)構(gòu)上也禁止相互挪用，因此，財(cái)務(wù)費(fèi)用在總量上和結(jié)構(gòu)上都具有嚴(yán)格規(guī)定性。當(dāng)前，各個(gè)部門的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)長期處于不足的狀態(tài)。因此，支出部門為了確保部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通常會(huì)采取這樣一些策略：挪用部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中來彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的缺口等。因此，在“吃項(xiàng)目”的情況普遍存在的前提下，支出部門根據(jù)零基預(yù)算形成的預(yù)算要求中就有相當(dāng)大的“水分”。另外，由于預(yù)算是自下而上地形成的，基層央行通常主要考慮自己單位的狹小利益，對(duì)項(xiàng)目優(yōu)先順序的排列常常是任意的和武斷的。這樣，預(yù)算實(shí)際上就不能真正做到對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行排序，也就不能達(dá)到預(yù)期的效果。

4.從信息論角度看財(cái)務(wù)預(yù)算審核的必要性

西方審計(jì)界認(rèn)為，管理控制是將結(jié)果同標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃作比較來解釋出現(xiàn)的差異并且采取糾正措施。內(nèi)部審計(jì)定義表明它只協(xié)助管理部門進(jìn)行前兩項(xiàng)工作，即作比較和解釋差異，而采取糾正措施則是管理部門要做的事。從內(nèi)審部門職能看內(nèi)審部門可以根據(jù)會(huì)計(jì)部門編制的財(cái)務(wù)預(yù)算與其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃作比較來解釋出現(xiàn)的差異，而不僅僅是對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。

信息論認(rèn)為審計(jì)可以提高財(cái)務(wù)信息的可信性，從而可以增進(jìn)財(cái)務(wù)信息的價(jià)值(提高上級(jí)單位預(yù)算分配的準(zhǔn)確程度)。而財(cái)務(wù)預(yù)算信息相對(duì)于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)信息而言，準(zhǔn)確性與可靠性較低，影響了其在管理部門和上級(jí)單位的決策模型中的運(yùn)用。因此更有必要對(duì)其進(jìn)行鑒證。并發(fā)表意見。

5.從事前審計(jì)角度看財(cái)務(wù)預(yù)算審核的必要性。

長久以來，內(nèi)審部門總是自覺或不自覺地重視事后審計(jì)，忽視事前審計(jì)。這樣就使得一些不太合理的未來經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)失去了被糾正、被防范的機(jī)會(huì)，增大了其實(shí)施的機(jī)率，并最終釀成過錯(cuò)。雖說這一過錯(cuò)可以通過事后審計(jì)予以校正，但防患于未然，總比亡羊補(bǔ)牢要好，不僅可以減少審計(jì)成本，避免不必要的經(jīng)濟(jì)損失，而且也可以優(yōu)化管理行為。

(二)為什么由內(nèi)審部門進(jìn)行審核

內(nèi)部審計(jì)的立足點(diǎn)應(yīng)該是加強(qiáng)內(nèi)部管理和監(jiān)督，幫助最高管理層更好地履行職責(zé)。內(nèi)部審計(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是服務(wù)的內(nèi)向性，它直接接受單位最高管理層的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，不受其他部門和個(gè)人干預(yù)。因此，內(nèi)審部門是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門，不直接參與各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)，內(nèi)審部門可以以相對(duì)超然的立場，通過對(duì)本級(jí)及下屬行的財(cái)務(wù)收支、財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)指標(biāo)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、提出整改意見，保證財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的合法、合規(guī)、合理和有效。同時(shí)，內(nèi)審部門還可以充當(dāng)會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)部門與行長的橋梁，及時(shí)進(jìn)行信息反饋和溝通。因此，內(nèi)審部門對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算審核能增加財(cái)務(wù)工作的透明度，從而減少預(yù)算編制中存在的主觀隨意性與“暗箱操作”，使預(yù)算編制更加規(guī)范、透明。

三、財(cái)務(wù)預(yù)算審核與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審核的差異

內(nèi)審部門為財(cái)務(wù)預(yù)算編報(bào)的合理性進(jìn)行審核不僅是管理當(dāng)局要求，也是上級(jí)部門的需求。都是為了滿足管理決策的需求，這與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)是相同的。但是，內(nèi)審部門在為財(cái)務(wù)預(yù)算提供審核方面與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)仍有許多不同之處。主要體現(xiàn)在：

1.審核目的不同。傳統(tǒng)會(huì)計(jì)信息以客觀的交易事項(xiàng)為基礎(chǔ)，而財(cái)務(wù)預(yù)算審核則建立在管理當(dāng)局對(duì)未來業(yè)務(wù)發(fā)展的分析、計(jì)劃和判斷之上，主觀影響因素較多，且受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，具有較大的不確定性。內(nèi)審人員在審核中無法將目標(biāo)定為傳統(tǒng)審計(jì)中的“真實(shí)公允反映，而只能是通過對(duì)預(yù)算信息的基本假設(shè)編制基礎(chǔ)與會(huì)計(jì)政策進(jìn)行審驗(yàn)，并發(fā)表審核意見。

2.審核方法不同。傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)中，內(nèi)審人員可通過符合性測試和實(shí)質(zhì)性測試等審計(jì)方法，而財(cái)務(wù)預(yù)算審核的主要方法是分析、判斷財(cái)務(wù)預(yù)算的基本假設(shè)是否合理，主要是審核預(yù)算編制程序的合法性和科學(xué)性、以及預(yù)算管理模式選擇的適用性，預(yù)算項(xiàng)目控制指標(biāo)體系制定和預(yù)算管理組織架構(gòu)的合理性等。

3.審核責(zé)任不同。傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)中，內(nèi)審部門為財(cái)務(wù)規(guī)章制度建立情況、預(yù)算執(zhí)行等的真實(shí)性提供鑒證；而在財(cái)務(wù)預(yù)算審核中，內(nèi)審部門不能保證財(cái)務(wù)預(yù)算的可實(shí)現(xiàn)程度，只能為其編制過程是否科學(xué)合理提供鑒證。

四、政策建議

當(dāng)前，為了規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)算編制過程，部分分支機(jī)構(gòu)已經(jīng)采取多種措施加強(qiáng)預(yù)算編制的審核，如要求將會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門編制的預(yù)算、固定資產(chǎn)購建項(xiàng)目計(jì)劃等資料抄送同級(jí)內(nèi)審部門，下級(jí)行應(yīng)同時(shí)抄送上級(jí)行內(nèi)審部門。但以上措施只是起到告知作用，內(nèi)審部門仍未從實(shí)質(zhì)上對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行審核。對(duì)此，為了進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算審核工作，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，筆者建議應(yīng)加強(qiáng)以下方面工作：

1.加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)算管理?？傂?996年制定《中國人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理辦法》內(nèi)涉及的財(cái)務(wù)檢查無論從檢查方法或內(nèi)容上看，主要是對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況的檢查；因此，建議對(duì)辦法進(jìn)行修改，增加財(cái)務(wù)預(yù)算的審核要求，明確審核部門、程序和權(quán)責(zé)等。同時(shí)，根據(jù)部門預(yù)算改革的要求對(duì)收入和支出預(yù)算的程序、內(nèi)容、方法等作進(jìn)一步修改。這樣，從政策制定和操作辦法上為進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算制度改革、改進(jìn)預(yù)算編制方法，增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性等，提供良好的制度保障。

2.盡快制定科學(xué)、合理的預(yù)算支出定額，對(duì)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行定員定額管理等。這就要求這不僅對(duì)會(huì)計(jì)部門科學(xué)測算各項(xiàng)費(fèi)用預(yù)算的年度實(shí)際需求，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和預(yù)算分配的合理性起到積極作用，也有助于內(nèi)審部門在評(píng)價(jià)會(huì)計(jì)部門預(yù)算編制時(shí)有個(gè)比較標(biāo)準(zhǔn)。

3.為了避免同級(jí)監(jiān)督乏力，真正發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，應(yīng)由上級(jí)派出內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)下級(jí)預(yù)算編制進(jìn)行審核，因?yàn)樯霞?jí)派出的內(nèi)審部門處于比較超然的地位，具有較高的權(quán)威性。

4.規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)算審核審核內(nèi)容。首先審核預(yù)算編制是否體現(xiàn)了“收支兩條線”的原則，預(yù)算的內(nèi)容是否全面，是否按照部門預(yù)算的原則，將人民銀行的所有收入和支出統(tǒng)一納入人民銀行的部門預(yù)算；其次審查編制預(yù)算的基礎(chǔ)即清產(chǎn)核資情況是否準(zhǔn)確；最后審查定員定額的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)。

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(作者單位：中國人民銀行?？谥行闹?