深入推進湖南省集中采購工作的實踐與思考

政府采購制度是公共財政的重要組成部分，是加強財政支出管理的一項有效措施，是從源頭上防治腐敗的有效方式。近年來，湖南省人行系統集中采購工作以《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》和《中國人民銀行集中采購工作規程》為指南，通過不斷完善集中采購制度，規范集中采購行為，使全省依法管理、依法采購水平迅速提高，為從源頭上堵塞漏洞，預防腐敗，提高資金的使用效率，取得了明顯的成效。

一、我省集中采購工作開展情況

近年來，我省各級人民銀行根據《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》和《中國人民銀行集中采購工作規程》等規章制度的要求，建立健全制度、辦法，不斷加強采購管理；嚴格采購組織程序，規范采購、評審行為；加大對集中采購的宣傳力度，提高集中采購的透明度；同時，還切實加強對集中采購工作的管理和監督，從而使全省集中采購工作逐步規范化、程序化，較好地發揮了集中采購在提高資金使用效率、防止商業腐敗、促進廉政建設中的作用。

1.建立健全組織機構，強化集中采購有效管理。近年來，我省非常重視集中采購管理工作，根據總行的要求及相關的文件、制度及規定，于2005年8月成立了中國人民銀行長沙中心支行集中采購管理委員會(由主管副行長、后勤、會計、內審、科技、辦公室、發行、保衛等主要負責人組成)，并在會計財務處下設集中采購辦公室(固定資產管理科)；2007年，為適應會計財務管理工作的需要，更好地履行集中采購管理職責，將會計財務處原固定資產管理科分設為固定資產管理科和集中采購管理科(以下簡稱采購辦公室)，單設后的集中采購管理科專職履行集中采購辦公室的職責，具體負責集中采購工作的日常事務活動，做到了全省的集中采購工作有專門機構、專職人員負責組織實施和管理。

2.加強集中采購制度建設，不斷完善相關規定、辦法。為進一步健全完善集中采購制度，首先，我們參照《中國人民銀行集中采購工作規程》，制訂了《湖南省人民銀行系統集中采購操作規程》，進一步明確了采購相關部門的職責和工作程序，優化了集中采購操作流程，有效提高了采購工作效率；同時，又相應制訂了《湖南省人民銀行系統集中采購流程圖》(流程圖分為編制計劃、實施采購、驗收、入庫、資金結算、入帳、調撥、檔案管理、信息統計九大步驟)，使采購過程中的每個步驟，各部門的職責非常清楚，一目了然，強化了集中采購工作的規范和程序，避免了采購過程中各部門職責不清、流程不暢、互相推萎的現象；其次，為了進一步規范集中采購工作，嚴肅集中采購行為，刻制并啟用了“集中采購管理委員會”(用于采購的授權、采購任務單、市場調查通知書及評審通知的下達和集中采購中標通知書的發布)和“集中采購管理委員會辦公室”(用于采購項目評審人員的推薦、采購驗收通知書及采購付款通知書的發放等)兩枚公章，從而使采購各個環節緊密相扣，程序規范。另外，在《合同管理辦法》中，對集中采購合同進行了統一的規范。

3.實行采購項目負責人制，真正實現管理與操作分離。為加強對集中采購項目管理，我們全面推行了采購項目負責人制，項目負責人對采購項目全面負責，具體組織實施采購。在這種機制下，需求部門向采購辦公室提出采購要求；采購辦公室負責組織協調和相關管理，向采購管理委員推薦項目負責人及項目評審人員名單，向項目負責人下達采購任務通知單；項目負責人對采購項目全面負責，確定調查小組和驗收小組，按集中采購程序和任務單所確定的采購方式具體組織實施采購；采購管理委員會批準項目負責人的人選，并根據項目負責人提交的評審結果，確定中標單位。從組織的多次集中采購項目來看，項目負責人制使各職能部門能相互監督制約，實現了需、采、管三方分離的管理要求，并提高了采購行為的公正性和效益性；同時，還通過不斷完善內控制度，及時加強與監督部門的聯系，嚴格按照操作規程組織采購項目，使每個采購項目的申購、審批、采購、驗收、付款等各環節形成了一種相互監督、相互制約的作用，有效遏制了采購過程中的商業賄賂現象，杜絕了腐敗行為，有利于反腐倡廉。

4.實行有計劃、分步驟采購，采購活動成效顯著。根據需求部門要求及項目輕重緩急情況，將采購項目按時間順序編制集中采購計劃表，實行有計劃、分步驟采購，有效避免了“急忙”采購的現象，使采購產品質量和服務質量得到了進一步保證；另外，還嘗試通過“中央政府采購網”進行網采購，不僅規范、公正，而且效果非常明顯。僅2007年，節約資金600多萬元，節約率高達21%，成效非常顯著。

5.加強集中采購檔案管理，確保采購檔案資料完整。近年來，對每一項集中采購活動都建立了詳細的文本檔案。按照采購的每個項目，建立了檔案記錄，詳細記載每個項目采購時間、具體采購實施和評審情況等等，待每項采購項目資料收齊后，進行歸納整理，并裝訂成冊統一保管，從而進一步完善了對集中采購資料的整理和規范。

6.加強政策信息的宣傳和發布，增強集中采購透明度。目前，我省已充分發揮網絡優勢，以長沙中支內網平臺和“金信港”為依托，搭建集中采購工作平臺，及時發布集中采購信息，宣傳集中采購工作政策；同時，在內網上公開對外發布招標公告，并將采購完成情況整理成評標報告在網上進行公布，不斷增強集中采購的透明度。

二、存在的問題

1.集中采購計劃性不強，隨意性較大。一是個別臨時性需求多。有的需求部門缺乏全局規劃和長期目標，科學性、預見性不強，需要采購的項目沒有計劃性，臨時性提出需求多，且時間要求急。由于采購實施過程中時間緊、任務急，采購辦公室對需求部門提出的未納入采購計劃的項目，疲于應付，不僅增加了采購機構的工作量，而且難以充分發揮集中采購的規模效益；二是臨時更改已納入采購計劃的項目。有的需求部門對已納入采購計劃、已安排采購資金的項目在啟動采購時又臨時更改，甚至提出暫緩采購，比較隨意，不利于預算資金的使用效益。同時，人民銀行各項業務的不斷發展、創新以及職能轉換或增強，也導致了臨時性采購項目的增加。

2.集中采購方式不全面。目前，全省組織的集中采購活動中，80%以上的采購金額是采用邀標、競爭性談判和詢價方式進行的，公開招標方式僅占14.7%。同時，據統計，從全省2007年實際采購項目數量看，公開招標的項目僅有兩個，占比不到2%。根據《中國人民銀行辦公廳關于2007-2008年集中采購項目及限額標準的通知》(銀辦法[2007]138號文)規定，單項或批量采購金額達到120萬元以上的貨物和服務項目、200萬元以上的工程項目，應采用公開招標方式采購，但由于我省目前沒有符合公開招標必須具備的有評標資格條件的人員，因此，很難組織起這種運作規范、組織嚴密的采購方式。因此，有些已達到公開招標限額標準的項目，大多采用其他別的方式進行。同時，有部分市(州)中支全年的采購項目僅只采用兩種以下的方式實施采購(有五種集中采購方式)。采購方式較單一，不利于資金使用效益的提高。

3.集中采購專業人才匱乏，評審人員專業技術素質有待提高。集中采購工作具有較強的政策性、技術性、綜合性，要求從事集中采購工作的人員和評審人員應具有相應的職業素質和專業技能，而目前全省現有的大部分的從事集中采購工作的人員和評審人員未經過采購、招投標、商業談判、市場調查、商品質量鑒定、合同簽訂等方面的培訓學習，缺乏相關的專業知識和技能，對商品信息來源、商品性能、配置、技術含量，招標文件制作，評標方法選擇等問題，缺乏應有的專業判斷能力，不能進行有效的評審。同時，由于缺乏相關的制度對評審人員進行有效管理，導致部分評審人員比較松散，責任心不強，僅僅是應付式地參與評審；還有的評審人員因各種原因臨時提出更換，有的甚至中途退出。

4.采購需求及技術要求不標準、不規范。從目前需求部門已報送的需求報告及技術要求來看，大多數需求報告對所需采購的項目描述不清楚，很模糊，技術指數、技術參數沒有統一的標準，有的甚至出現根本不存在的技術指數，且有的項目需求與總行的相關規定相沖突，從而造成組織項目采購活動中很難界定，直接影響到采購活動的順利進行。

5.可供選擇的供應商面較窄。目前現有的采購項目中，可供選擇的供應商面較窄，總是近幾年來參與過投標的那么幾個供應商，新增的不多，這樣造成了集中采購中競爭伙伴較少，不利于集中采購活動的競爭效應。

三、對策及建議

為了更好地做好集中采購工作，進一步規范集中采購行為，使集中采購效益能得到最大化，針對目前集中采購工作中存在的問題，特提出以下建議及措施：

1.提高采購計劃的科學性和嚴肅性。各需求部門應全面考慮工作需要后慎重提出采購計劃，先報歸口管理部門審核(電子設備、軟件開發歸口科技部門、電視監控配套設備歸口保衛部門、發行機具歸口貨幣金銀部門、其他物品歸口后勤服務中心)。歸口部門必須對其采購計劃進行嚴格審核，對其確需采購的項目并根據全年的預算指標編制年度采購計劃，經主管行領導簽署意見后，交采購辦公室，盡量避免采購的隨意性，提高采購的計劃性。對已納入采購計劃且已安排預算資金的項目，需求部門要臨時變更的，必須詳細寫出變更理由，并經主管行領導同意，報采購辦公室。

2.采購形式嘗試多樣化。針對采購項目的不同要求，應采取不同形式的采購方式(五種采購方式)進行采購，除了完善邀投標、競爭性談判等采購形式外，應充分利用“中央政府采購網”進行網上采購。凡集中采購項目在“中央政府采購網”上能找到貨源的，盡量在網上采購，既節約了預算資金，顯示出集中采購的最大效應，又充分體現了集中采購“公開、公平、公正”的宗旨，盡可能地實現了集中采購的效應最大化。同時，對一些符合公開招標條件的項目應按規定實行公開招標。

3.加強對采購人員和評審人員的管理和業務培訓。一是制訂《集中采購評審人員管理辦法》，從制度上加強對評審人員的管理，規范評審人員行為，增強評審人員的責任感，以利于提高集中采購工作質量；二是為了確保評審行為規范及集中采購評審的公證，擬定《集中采購項目評審程序》；三是補充、完善全省“評審人員庫”。在已建立的“評審人員庫”的基礎上，挑選一批熟悉業務、廉潔、廉政、自身素質高的干部補充進來，使評審人員整體素質和整體水平不斷得到提高，能有效保證目前集中采購業務工作的需要；四是組織對采購人員和評審人員進行相關知識培訓，建立高素質采購、評審人員隊伍，以利于不斷提高集中采購效率。對一些有一定專業化要求且技術性較強的采購項目，可在實施采購前有針對性地對采購人員和評審人員進行相關專業知識培訓。另外，對一些專業化程度較高的采購項目，可外聘專家進行評審；五是為進一步調動集中采購活動中評審等相關人員的積極性、主動性，更好地實現集中采購的效應最大化，可適當對以上人員按標準發放評審費。

4.確保需求報告及技術要求的標準、規范、可行。需求部門必須先弄清所需采購項目的技術指數及參數后，再形成采購項目的需求報告(技術要求)，需求報告務必對所采購的項目描述清楚且技術要求可行，然后報送其歸口管理部門。歸口管理部門對需求部門報送的需求報告進行審核，以確保其需求報告及技術指數、技術參數的規范、標準。另外，采購項目評審組在進行評審前，對需求報告再重新進行一次確認。

5.建立供應商庫，實行供應商評估制度。采取到市場調查、網上查找及與兄弟行密切聯系等多種形式，搜集有關項目的供應商資料，在全省著手建立集中采購供應商庫，以滿足全省集中采購的需要；同時，在條件成熟的情況下，可嘗試建立全省集中采購專業網頁，用于公布全省各地區集中采購項目、采購價格及產品供應商等相關信息及資料，以便于集中采購信息資源的共享，使全省各地區在實施采購中能起到參考和比較作用，有利于降低采購成本。另外，還應建立供應商評估制度，對已中標項目的供應商進行年度評估，實行優勝劣汰，以確保供應商的資質優良，以利于集中采購貨物(服務)能獲得優質保障。

6.積極探索建立評標體系，制訂統一、標準的招標文件。應積極探索建立評標體系，逐步量化采購項目的評審標準，以確保評審的客觀、公正；同時，嘗試制訂標準的招標文件范本和采購合同格式文本，使集中采購活動能得到進一步的規范和統一。

7.進一步增強集中采購透明度，加大對集中采購的宣傳力度。進一步充分發揮網絡優勢，及時公布采購項目的招標及評標情況；同時，編制集中采購宣傳手冊，加大對集中采購工作的宣傳力度和認知程度。

8.加強對全省集中采購工作管理，指導全省開展集中采購工作。組織對全省各市(州)中支的集中采購工作進行檢查，促進全省集中采購工作的質量提高。

(作者單位：中國人民銀行長沙中心支行會計處)