增強國庫集中支付制度運行效益探析

摘要：實行國庫集中支付制度以來，我國的財政收支效益得到了極大的改進，實踐證明這個制度是一個有益于并且適合我國現階段乃至今后一定時期發展的財政收支運行方式。然而，由于多方面的原因，國庫集中支付制度從實施至今，仍然還是存在一些問題。因此，本文立足于國庫集中支付制度效益的分析，進而對其存在的體系和制度問題提出建議和改進的措施。

關鍵詞：國庫集中支付；制度；效益

一、概述

2001年2月28日，國務院第95次總理辦公會批準了財政部上報的《財政國庫管理制度改革方案》，宣布我國財政國庫管理改革正式啟動，到目前為止中央所屬的一級、二級預算單位基本全部納入國庫集中支付改革范圍以內了。我們知道國庫集中支付制度是我國財政制度三項改革的重點之一，是預算支出管理制度改革的核心內容之一，是財政收支本身對財政資金賬戶設置和收支撥付方式的根本性變革，也是國際推行的財政支付制度做法之一。因此，實施好國庫集中支付制度對我國的經濟發展而言意義重大。

國庫集中支付制度指的是將政府所有財政性資金(包括預算內和預算外資金)集中在國庫或國庫指定的代理行開設賬戶，同時所有財政支出(包括預算內和預算外支出)均通過這一賬戶進行撥付。收入直接繳入國庫或財政專戶，支出由國庫直接支付到商品和勞務供應者或用款單位，是“直通車”式的撥付，不再經過主管部門層層下撥。最終實現財政收支的直線管理，提高財政收支制度的根本效率。推行國庫集中支付制度根本上就是要改變過去那種分散支付的做法，從根本上解決財政資金多環節支付，多頭管理，多戶頭存放的弊端，提高財政資金的使用效益，降低財政資金運行成本，真實反映財政資金，提高資金到位速度。正是基于國庫集中支付制度實施幾年以來的效益思考，本文在考察完現今國庫集中支付制度實行現狀的問題以后，在分析存在相關問題的基礎上，針對國庫集中支付制度可以提高運行的效益途徑提出一些看法和政策建議。

二、國庫集中支付制度運行現狀

自從我國實行了國庫集中支付制度以后，這項制度便確立了其在財政財務管理中的基礎性地位。不僅建立了國庫單一賬戶體系，將所有的財政資金納入國庫單一賬戶體系進行管理，使得財政支出通過國庫單一賬戶體系直接支付到收款人或用款單位。而且，新型的收支制度也促使建立了新型的財政資金運行機制。并且以新的賬戶體系和制度設計為基礎，形成了財政資金新的收付方式。

此外，實施國庫集中支付制度以后也提高了財政資金運轉效率和使用效益。以新型財政資金運作機制為基礎，通過國庫單一賬戶體系運作，改變資金收付方式，財政資金由“中轉”變為“直達”；也提高了財政資金的調劑使用能力，實施國庫集中支付制度以后，客觀上增強了中央政府集中資產辦大事的能力，保證重點項目的有效運行，增強了政府宏觀調控的能力。

再者，該制度實施以后有效地強化了財政預算執行，規范預算單位的財政收支行為，有效的預防單位擠占、挪用和截流財政資金。實行國庫集中支付制度后，把對支出預算總額的控制變為對每筆支出的控制，使各項支出能嚴格按預算執行，從而減少預算執行的隨意性，強化預算的嚴肅性。同時，由于實際資金不到單位賬戶，使單位想擠占、挪用和截流財政資金無可乘之機。

最后，財政國庫集中支付制度的實施有效地規范了預算資金的管理，強化了預算執行和監督。國庫集中支付建立的統一、高效、規范的預算資金申請與撥付關系，進一步對預算資金的管理、使用進行監督約束；在預算的執行和監督方面，樹立了依法執行預算觀念。國庫集中支付額度必須嚴格按部門預算執行，因為部門預算是經人大審議批準的，所以任何機構和個人必須嚴格按此執行。

三、國庫集中支付制度運行存在的問題

1.對于國庫集中支付制度優越性的認識還不到位

之前的幾十年里我國一直實行的是分散支付的方式，受其習慣性的影響，有些部門或有些人，尤其是一些單位的老同志會認為實行國庫集中支付會削弱預算基層單位的財務管理權限、影響單位的局部利益，甚至取消單位的貨幣資金支配權或者取消預算單位的會計，把國庫集中支付等同于會計集中核算。實際上在這一管理模式下，會計責任主體不變，單位資金使用權限不變，實行國庫集中支付制度有助于規范財政支出行為，提高資金使用效率，并將在運行過程中與會計集中核算實現優勢互補、有效地融合。

2.支付程序太繁瑣

從實施至今的國庫集中支付制度來看，整個系統的操作環節較多，每一個環節都相互聯系，缺一不可。實際上有些用款計劃不過是年度預算數的均分，這樣的繁瑣程序沒有太大的必要。否則會給基層單位和一些繼續用款的單位帶來很大的不便的，況且這樣的程序也容易出現核對數據的錯誤問題和用款的效率問題。

3.制度實行中對于財政預算外資金的管理還不夠到位

預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，但這部分資金目前尚未納入預算管理，其收入不直接納入國庫，而是由財政部門實行收支兩條線管理，收入全部上繳財政專戶，支出由同級財政部門從財政專戶撥付單位因此，要求單位每筆經濟業務由財政部門從國庫存款戶中直接撥付供應商是無法實現的。同時，盡管預算外資金專戶管理取得了一定的成效，但是也還存在不少的問題，主要包括某些單位執行預算外資金收支兩條線管理不夠徹底仍存在收入過渡戶，某些資金仍游離于財政專戶管理之外，專戶會計核算體系不夠健全，各單位存在多頭開戶，代理銀行管理水平不夠高等問題，這些都制約國庫集中支付制度的推行。

4.一些從事國庫集中支付制度相關人員的素質有待提高

實行國庫集中支付制度，是一項重大財政管理制度的創新，需要相關的工作人員具有較高的業務素質，以便盡快地適應工作的需要。由于有些人員尤其是財務人員綜合素質偏低，對國庫支付制度政策理解不到位，執行過程中出現偏差，使制度不能得到很好的貫徹落實。從這個意義上講，急需采取有效措施提高有關人員的綜合素質，尤其是在執行國家各項政策、法規制度及國庫集中支付相關辦法的業務能力方面。

5.因電子信息技術控制的不到位，導致授權支付監督滯后

目前對預算單位授權支付的具體內容，只能由收付中心通過代理銀行傳遞過來的授權支付憑證才能知道這些錢到底用到哪里了，干什么了。容易出現預算單位先斬后奏和授權支付中現金提取量過大、次數過多、大宗購置未通過政府采購等不規范現象。

四、增進國庫集中支付制度運行效益的政策建議

1.擴大國庫集中支付制度的影響，增強其操作程序的規范性

實行國庫集中支付是一次漸進式的改革，政策性強，涉及面廣，情況復雜，因此，各部門以及各單位應該要高度重視，充分認識到國庫集中支付改革的重要性和迫切性，要摒棄錯誤認識和疑慮，盡快轉換觀念，增強對財政資金管理的意識。另外，由于之前實行的國庫集中支付制度在分散支付制度條件下的相關法規已不適應新的制度，影響最大的是現行的預算管理制度、預算會計制度和銀行結算制度。要使改革順利進行，必須對涉及的規章制度進行修改以增強其操作的規范性。各有關部門應對相關法規及時進行篩選，逐步健全和完善。財政部門還應就會計核算、資金清算、財政國庫支付中心內部管理和操作程序等問題，會同有關部門制定相應的制度和辦法。

2.深化部門預算改革，切實提高編制預算水平和管理水平

首先，在部門預算編制環節，在實施綜合財政預算的基礎上，努力做到零基預算和細化預算特別是在編制支出預算時，應從單位當年實際需要出發，結合當年財力狀況，來核定具體支出額度，并明確各項支出的方向和用途，專項資金應力求細化到具體項目。只有在細化了的單位預算和年初預算到位的情況下，單位用款計劃編制準確，集中支付才能確保單位工作的正常運轉，國庫集中支付制度改革目標才能得以順利實現。

其次，在部門預算執行環節，應進一步強化預算的剛性約束。一方面應在集中支付環節強化預算執行，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生；另一方面建議建立合理、規范的預算調節機制，賦予主管單位和財政部門一定的預算調整權力，使預算單位在實際情況發生變化時，可以快捷、簡便、高效地調整預算。這樣既能保證預算單位按預算列支，又可以促進其預算編制水平的逐步提高

3.加強相關人員的培訓，提高相關工作人員的綜合素質

實行國庫集中支付，是一項專業性、技術性、系統性較強的工作，只有使相關工作人員充分認識到這項工作的實質和意義，熟悉了改革的制度規定和管理辦法，這項改革才稱得上在人員和技術上得到保障。因此，一定要高度重視人員培訓工作，加大力度，創造學習的氛圍和培訓的條件。有關人員尤其是財務人員不僅要掌握系統的財政、財務方面的專業知識，熟悉和掌握國家的主要財政政策，同時，為適應信息網絡化的需要，必須學習和掌握先進的現代信息管理技術，敦促自身由核算型向更高層次的核算管理型人才轉變。

4.加快信息系統建設，擴展集中支付系統功能

堅持應用與安全并重的原則，在目前已建成的國庫支付外圍信息交換平臺以及部門財政直接支付和用款計劃網上申請、網上審核支付、網上信息反饋的基礎上，繼續擴大系統網絡覆蓋范圍，為財、稅、庫、行、部門的全面聯網打下基礎。實施網絡安全防范措施，在與部門、人民銀行和代理銀行聯網后，要將財政核心業務信息與外網相隔離，提高系統安全管理水平。

5.建立健全國庫動態監控系統和國庫集中支付監督制約機制

對財政資金活動全過程進行實時動態監控，強化資金支付的事前和事中監督；建立財政部門、預算單位和代理銀行財政資金支付清算的內控管理制度和相互制衡機制，建立健全財政外部監督管理制度。同時，建立健全的部門內部財務會計制約機制，做到經濟業務事項和財務會計事項的相關人員職責權限相互分離、相互制約。

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(作者單位：江蘇省啟東市會計核算中心)