淺析我國農村信用社發展中的問題與對策

一、我國農村信用社發展歷史回顧

(一)改革開放前的農村信用社

1951年5月，中國人民銀行總行召開了第一次全國農村金融工作會議。會議決定全面開展農村金融工作，普遍建立區級銀行營業所和大力發展農村信用社。截至1956年年底，全國信用社已發展到10萬多個，全國80%的鄉都有了信用社。到1957年年底，全國共有信用社883368個。信用社數量雖然大大減少，但社員股金卻由1953年的1201萬元，增加到31000萬元，增長24.8倍；存款由1953年的1100萬元，增加到206600萬元，增長186.8倍。

雖然這個時期農村信用社的發展取得了巨大的成就，但存在的問題也是十分明顯的。其中最突出的隱患在于政府強加的政法功能替代了信用合作組織的經濟功能，管理功能替代了經營功能。農村信用社實際上成為政府改造小農經濟，防止資本主義自發勢力和建立公有制的工具。

(二)改革開放后的農村信用合作社

黨的十一屆三中全會以后，隨著經濟體制和金融體制改革政策的陸續出臺，各專業銀行以及其他金融機構相繼恢復和建立。1979年1月，為了加強對農村經濟的扶持，國家也成立了農村信用社的管理部門。中國農業銀行成為四大國家專業銀行中專門扶植農業的金融機構。中國人民銀行委托中國農業銀行管理農村信用社。在中國農業銀行的領導和管理下，農村信用社重新得到恢復和發展，但離合作金融組織的原則卻越來越遠。

1992年，黨的十四大明確了我國改革開放的目標是建立社會主義市場經濟體制。為了建立適應市場經濟的金融體制，我國開始大刀闊斧地改革原來的金融制度。從1996年9月開始，全國5萬多個農村信用社和2400多個縣聯社逐步與中國農行銀行順利脫鉤。農村信用社的業務管理和金融監管分別由縣聯社和中國人民銀行承擔。

為近一步深化農村信用社改革，改善農村金融服務，2003年6月，國務院下發《國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》。通知指出，要加快農村信用社管理體制和產權制度改革，把農村信用社逐步辦成由農民、農村商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構，充分發揮農村信用社農村金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用，更好地支持農村經濟結構調整，促進城鄉經濟協調發展。

二、我國農村信用社發展中存在的問題分析

(一)歷史包袱過重，資產質量差，經營困難，潛在金融風險很大

由于農業貸款受自然、社會等條件的影響大、風險高，加上農村信用社原來的一些貸款沒有按照市場原則發放，不良貸款包袱沉重，而且資產質量差。2001年底，全國信用社不良貸款5290億元，占貸款總額的44%，當年有46%的信用社虧損，虧損金額167億元，歷年累計虧損掛賬1250億元；有58%的信用社已經資不抵債，資不抵債金額為161億元。深化農村信用社改革以來，通過中央和地方的政策扶持，在消化歷史包袱，化解風險上取得了積極進展。截至2005年末，全國信用社按照“兩呆一逾”分類的不良貸款余額比改革前的2002年末下降1296億元；不良貸款率17.5%，比2002年末下降19.5個百分點，但仍比國內銀行五級分類的不良率高6.2個百分點。據分析，不良貸款占比下降主要依靠專項票據置換和貸款余額的增加，前者對不良貸款率下降的貢獻率是經44%，后者的貢獻率是45%，而完全依靠農村信用社自身力量使不良貸款余額下降的貢獻率僅有11%。

(二)我國農村合作金融產權制度存在嚴重缺陷

1.產權不清晰，所有者缺位。

多年來，農村信用社產權不明晰、所有者缺位的現象已經成為制約農村信用社作為金融企業法人發展的一個核心問題。所謂產權問題，即農村信用社到底歸誰所有的問題。農村信用社名義上實行合作制，但實際上合作制的原則從來就沒有真正貫徹過。按合作制的原則，農村信用社是歸社員所有的，但社員股金在農村信用社資本金中所占比重很小，并且分散在眾多的社員之中，所以社員對農村信用社的所有權難以實現，反而真正擁有所有權的變成了國家或集體。這就產生了兩個必然的后果：一是外部的行政干預不可避免；二是農村信用社在從事經營活動時不用對社員負責，由信用社領導說了算，即所謂的內部人控制現象。

造成這種現象的原因主要是我國農村信用社的股金構成較為復雜，有農戶股、信用社職工股、法人股(包括國家股和鄉村集體股)；在信用聯社這一層次上，還要加上基層信用社股等。其關系如圖下圖所示：

令一個原因是產權利益主體多層次，包括農村信用社全體社員、信用社的經營管理者、地方政府、行業主管部門等。產權利益的多層次使得產權主體更加難以確定。

注：這里的“不超過2%”是指1998年中國人民銀行《關于印發<農村信用合作社管理規定>和<農村信用合作社縣級聯合社管理規定>的通知》中的“以單個社員最高持股比例不超過農村信用社股本金總額的百分之二為高限”。

2.法人治理結構不完善。

農村信用社在由合作社轉向現代企業制度過程中，現有的法人治理結構不符合或不完全符合現代企業制度的要求，還沒有建立起決策、執行、監督之間的相互制衡機制，激勵和約束的問題也沒有很好的匹配。

首先，社員(代表)大會是農村信用社的最高權力機構，理應享有選舉理事會、監事會、審議兩會工作報告、決策信用社重大事項等權力，但在實際工作中，由于社員代表對信用社經營管理中的情況基本不了解或了解甚少，加之理事會很少將經營管理過程中的重大事項向社員代表大會作適時匯報，導致了社員(代表)普遍沒有參加大會的積極性，即使社員代表到會，也由于素質水平不高，極少的社員代表能夠對信用社的經營管理問題提出有價值的質詢和探討，社員(代表)大會成了名不符實的擺設。

其次，理事會雖然由社員代表大會選舉產生，但長期以來政府因素在選舉中起著重要影響。政府的干預使得社員選不出他們滿意的理事會，因而逐漸對民主管理失去了興趣，造成社員(代表)大會不能制約理事會，理事會不能制約信用社主任，信用社從而缺乏一個科學、有效的經營管理層。

第三，監事會沒有發揮應有的監督作用，缺乏科學監督。主要表現為在內控監督機構方面，現有人員素質不高，沒有根據業務發展的規模配備足夠的具有職稱的內審人員；在監督檢查方面，稽核審計方法陳舊、手段落后；在評審方面，內部控制評價方法中的程度測試法和效果評估法沒有得到較好運用。

(三)管理體制不順，管理職權和責任需要進一步明確

經過改革，農村信用社管理體制發生了重大變化。按照國務院關于“信用社的管理交由地方政府負責”的要求，由省級人民政府全面承擔對當地信用社的管理和風險處置責任，形成了“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的農村信用社管理制度框架。但是，這一體制的順利運行和進一步完善還需時日。

省級信用聯社職能定位不清是農村信用社的管理體制不順的原因。省級聯社承擔了政府管理農村信用社的責任使得它的職責定位不清。省級聯社對指導、監督信用社完善內控制度和經營機制負主要責任，同時，省級聯社既是農村合作金融機構發起設立、受農村合作金融機構委托對起實施行業管理的聯合體，又是可以經營部分資金業務、清算業務的獨立的管理服務型金融企業法人。因此，省級聯社是集政府行政職能、行業管理職能和金融企業三種職能于一身的機構組織，這很難說真正做到了“政企分開”、“職責明確”。

三、促進我國農村信用社健康、快速發展的政策建議

(一)進一步解決農信社的歷史包袱，減少不良資產率

充分利用國家政策，提足各項撥備；用足用好改革扶持政策，如土地使用權置換不良貸款，，股金分紅補貼和地方稅收返還消化不良貸款等；在提高效益的前提下，提足撥備，該提的提足，該核的核，減少不良貸款占比。農村信用社要通過自身深化改革、轉換機制、完善體制、加強管理，消化一部分。此外，可以成立農村合作金融的資產管理公司，或者委托農業銀行的資產管理公司代為處置，通過各級政府、人民銀行、農村信用社等多方共同努力，將信用社的不良貸款進行徹底剝離和處置。

(二)建立風險防范機制減少金融風險

首先，建立健全信貸風險管理長效機制。明確和增加風險管理部門職能、職責，確實執行審貸分離，健全內部制衡機制、相互監督的信貸管理體系，提高信貸制度、政策的執行力。

其次，建立健全科學的貸款風險管理預警系統。監測和控制不良貸款要預防在前，處理、處置在后，一經發現苗頭和趨勢，就對相關情況及責任人采取措施，要未雨綢繆，防范和清收并重，標本兼治，做到工作有為有位，無為無位，不做事后諸葛。

(三)明晰產權關系，實現集體產權的人格化

首先，在處置好歷史掛賬的基礎上，合理設置信用社股權結構，實現產權主體多元化。農村信用社在增資擴股中，應大力吸收具有投資或管理能力、關心支持信用社發展的各類投資者入股，合理確定自然人股、法人股及內部職工股在總股本中的比例，既要突出入股農戶占比，防止法人股一股獨大，又要適當實行股權分級管理，根據入股金額酌情提高表決權票數，以調動各方入股并關心信用社發展的積極性。

其次，在產權關系上，應明確各權利主體的權、責、利關系，做到各司其職、各負其責、各得其利。明確農信社的資產屬于出資者(社員股東)所有，農信社擁有法人財產權，實現資產所有權與法人財產權相分離。凡屬于法人財產權范圍的事，所有者不得直接干預；凡屬于所有者權益的，作為信用社的經營者不得隨意侵犯。

(四)深化改革，進一步完善法人治理結構和激勵約束機制

一方面，充分發揮“三會一層”的管理效能和黨委的政治核心作用。要盡快形成理(董)事會對重大事項進行決策，經營管理層在理(董)事會授權范圍內進行經營管理，社員(股東)代表大會和監事會對理事會和高級管理層的行為進行監督的相互制衡、激勵約束相結合的決策、執行、監督機構。同時，要不斷改進和規范黨委會、理事會、監事會以及經營管理層的議事規則，切實提高經營管理水平。

另一方面，在人事安排上，要破除原來農村信用社由上級攤派人員的做法，由信用社自主地對各級員工進行嚴格選擇、評價，建立有效的考核制度，能者上、庸者下，提高員工素質。此外，要實行工資、收入與工作業績掛鉤，形成一套科學的獎懲體系，建立和健全激勵約束機制，以提高工作效率。

(五)建立有效的激勵機制，注重培養人才，提高員工整體素質。

積極推行人事制度和分配制度改革。大力推進崗位公開競聘、選拔制度，通過知識考試、民主測評、群眾考核等措施把優秀的人才選拔出來。建立健全以培養、評價、使用、激勵為主要內容的規章制度和考核評價辦法，提高各種崗位工作人員的職業素質和專業水平。加快人才隊伍培養體系建設，抓緊培養適應新形勢、新業務需求的各類專門人才。加大勞動分配制度改革力度，建立以崗位目標責任制為主的分配激勵機制，通過建立全員合同制、客戶經理制、員工等級制度等與績效掛鉤的薪酬分配制度，激發廣大干部員工的工作干勁。

構建農村合作金融的企業精神、經營管理理念、制度理念、競爭理念、人才理念、價值理念等，培育員工的主人翁責任感。農信社要通過分層次、多渠道、多形式崗位培訓教育，注重培養員工的職業道德、法律意識和風險意識，全面提高員工文化素質、業務技能、政策水平和服務質量，從而使員工更好地適應崗位工作需要，促進企業和諧健康發展。

本文是中華供銷合作總社課題“合作社+農戶”模式中的金融支持研究(GXZSKY06025)的中期成果。

(作者單位：安徽財經大學)