淺談行政處罰案卷中存在的主要問題及對策建議

行政處罰案卷是人民銀行行政執法檢查過程的重要文書。當前人民銀行分支行行政處罰案卷中存在諸多問題，易引發行政訴訟和行政復議等法律風險，應引起高度重視。

一、行政處罰案卷中存在的主要問題

(一)主體問題

行政行為合法的前提是行政行為主體必須合法。從人民銀行分支行行政處罰案卷反映，在處罰主體合法和被處罰主體認定準確方面都存在主體不盡適當的情形。主要表現在：

1.在執法文書中，處罰主體印章使用不符合規定。如使用執法部門或法律事務辦印章代替分支行的印章或行政處罰專用章。

2.在執法文書中，被處罰主體不使用全稱。如被處罰單位名稱為工行某某市分行。

3.被處罰主體名稱前后不一致。

4.執法相對人不具備主體資格。如對金融機構會計部門進行反洗錢立案檢查。

(二)證據問題

基層人行行政處罰證據是指基層人行在行政執法活動中，依法收集并能夠證明金融違法行為存在的材料。依法收集、運用和審核判斷證據是保障行政處罰案件質量的重要條件。基層行行政處罰案卷中證據方面存在的問題主要表現在：

1.證據收集調查有欠完整。有的基層人行執法人員在執法檢查過程中，滿足于“坐堂問審”，未深入進行調查研究，取證浮泛，證據調查收集缺乏廣度和深度，證據缺漏、取證偏頗現象較為常見。

2.證據內容和形式不盡規范嚴謹。如舉報材料內容簡單，舉報事實不清，報案及主送單位名稱省減，甚至有的執法職能部門未將舉報材料作為重要證據內容進行立卷歸檔；證據材料復印件印制模糊，也未有提供“本件與原件相符”字樣及確認印章；調查詢問筆錄無當事人“記錄屬實”的簽字蓋章，重要報表、憑證證據也無業務經辦人員簽字蓋章；證據筆錄書寫潦草，難以辨認，使用不規范書寫工具記錄等。

3.證據材料缺乏相關性。收集證據時，忽略證據的關聯性，證據材料之間缺乏內在聯系，證據的證明效力弱化，提取證據不能證明違法事實的成立，甚至所提取證據與要證明當事的違法事實相悖。目前人民銀行分支行普遍存在處罰案卷與執法檢查資料混淆情況，所附大量證據僅體現檢查過程，與違法事實關聯性不強。

4.證據分析審核力度薄弱。對現有證據材料簡單照般，未全面審核證據的客觀性、相關性和合法性，未認真分析甄別證據的真偽；忽略對當事人陳述及申辯證據的審核，以致所作處罰缺乏因果聯系。

(三)適用法律問題

人民銀行分支行準確地適用法律法規對銀行業金融機構違法違規行為進行定性、處罰，才能對行政執法相對人起到威懾和教育作用，才能確保依法行政效果。目前人民銀行分支行在法律適用原則上仍處于“見法就用”的較低層次，從處罰案卷中反映出的主要問題有：

1.作出行政處罰的依據不是現行有效的法律、法規、規章。如違反《行政處罰法》關于規范性文件不能作為行政處罰依據的規定，錯誤地將上級行規范性文件作為行政處罰的法律依據。

2.法律文書中引用的法律、法規、規章的名稱不使用全稱，引用時條、款、項、目表述不具體或引用具體條款錯誤。

3.濫用自由裁量權。在人民銀行分支行行政處罰實務中，對不予處罰、從輕減輕或者從重處罰的標準掌握不嚴，行政處罰上關系因素考慮過多，以情代罰、討價還價情況普遍，加大了裁量的隨意性。如案卷評查中發現，行政處罰意見告知書所告知的處罰標準與處罰決定書所實施的標準往往出現較大差距，該重罰的輕罰，該處罰的不罰。

4.行政處罰決定不符合法律規范。行政處罰文書中包含了非行政處罰內容，如行政處罰意見告知書和決定書中，出現取消任職資格、期限整改、通報批評、紀律處分等非行政處罰種類和內容。

(四)程序問題

行政執法法定程序是法律規范預先設定的，是對行政主體行使職權過程中設置的一種制約，是行政執法合法、有效進行的重要保障。目前，我們在行政執法中存在的一個突出問題就是輕程序，執法程序不規范的情況普遍存在。從執法文書上反映出的執法程序不規范主要表現在：

1.缺少法定程序：如(1)不發送行政處罰意見告知書，直接將行政處罰決定書發給當事人；(2)行政處罰意見告知書中，未告知當事人有陳述、申辯的權利；(3)作出數額較大的行政處罰時，未告知當事人聽證的權利等。

2.時間順序顛倒。如：(1)調查取證日期早于立案日期；(2)處罰決定書送達日期早于行政處罰決定的日期；(3)繳款收據填寫日期早于處罰決定書送達日期等；

3.形式違反。如：(1)以電話或口頭通知代替“現場檢查通知書”書面告知或送達的形式。(2)執法人員不主動表明行政執法身份，文書內容也不能體現“亮證”制度的履行。基層人行與轄內金融機構分別作為檢查與被檢查單位，雙方面對的往往都是熟面孔，“亮證”程序也就跳過了，甚至出現新入行員“無證上崗”的情況。

(五)案卷歸檔問題

案卷整理歸檔是指按規定要求保持卷內文書的有機聯系，便于檔案的保管和利用。人民銀行分支行在行政處罰案卷整理歸檔環節存在的技術性細節問題較為普遍，主要表現在：

1.裝訂順序不符合要求。人民銀行行政處罰案卷原則上按行政處罰決定書和送達回證在前，其余文書按辦案順序排列；也可以按行政處罰決定書和送達回證在前，其余文書按法律文書、證據文書、其他文書等順序排列。實踐中，大部分案卷按現場檢查順序裝訂，沒有將行政處罰決定書和送達回證置前。

2.封面、封底的填寫不規范。特別是案由的填寫不夠規范，封面未反映當事人基本情況。

3.編碼不夠準確。

4.案卷內紙張規格不統一。

二、造成上述問題的原因

(一)執法人員法律基礎偏低，依法行政意識薄弱。以常德市中支為例，中支轄內(含7個縣市支行)執法人員僅一人是法律專業畢業的。大部分執法人員對依法行政的重要性和緊迫性缺乏足夠認識，在學法用法過程中普遍表現為倉促上陣、即用即學現象，缺乏系統性的行政執法法律知識學習與培訓，對在執法工作中一些具體事項的法律規定和運行技巧了解不透，掌握不夠，也就直接影響了行政執法質量及執法案卷質量。

(二)法律機構建設滯后。目前，除分

行、省會城市中心支行設置獨立的法制工作部門外，中心支行和支行法制工作均掛靠辦公室，法制工作由辦公室人員兼任。法制工作僅限于法律咨詢服務和部分法律文書審核，盡管每年組織對行政執法案卷的評查，但發現問題滯后，諸多問題一經形成無法整改，未充分發揮其指導監督職能，遠不能適用依法行政工作需要。

(三)目前的行政執法格式文書在格式上有缺陷，與總分行案卷評查辦法要求不盡一致。人民銀行分支行在行政執法過程中因行政執法格式文書在格式上的指導錯誤，導致其實施行政行為的方式、程序不盡規范。如：“當事人簽字或蓋章”，一個“或”字，讓人感覺選擇其中一種方法即可，沒有必要既簽字又蓋章，而我們的文書制作要求當事人既簽字又蓋章，個別當事人不予配合，影響現場檢查取證工作的開展，造成檢查文書的不完整。

三、提高案卷制作質量的建議

(一)充分發揮法律事務辦公室和行政處罰委員會的職能。法律事務辦公室、行政處罰委員會和行政執法科室要實現良性互動，在各自的職責范圍內發揮作用，同時法律事務辦公室和行政處罰委員會要加強對執法科室行政執法的監督與檢查，以專業優勢為執法科室服好務，把好關。

(二)加強業務學習與培訓。建立健全學習制度，采用多種培訓形式加大對執法人員的培訓力度，不斷提高執法人員法律修養和執法水平，真正從思想認識上重視案卷制作工作。

(三)建立完善案卷評查和案卷過錯追究制度。通過案卷評查、表彰和推廣優秀案卷，促進案卷制作的標準規范，避免因文書制作方面技術性的錯誤導致具體行政行為的違法，引起行政訴訟和行政復議。同時，細化行政執法人員和法律事務工作人員的職責，約束行政執行人員行為，促進案卷質量整體提高。

(作者單位：中國人民銀行常德市中心支行)