淺議國庫集中支付制度

摘要：國庫集中支付制度改革是財政改革的一項重要舉措。實行國庫集中支付可以實現支出直達，減少中間環節，降低行政成本，能夠有效提高政府宏觀調控能力和配置資源的效率、加強和完善財政監督，同時也是強化預算管理、防止腐敗的一項根本性措施。但是，我國在改革國庫支付制度過程中存在著很多問題，值得我們思考并提出解決建議，以便國庫集中支付制度得以順利貫徹。

關鍵字：國庫集中支付制度；財政管理制度；問題；措施

所謂實行國庫集中支付制度是指以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式，所有財政性資金都通過國庫單一賬戶體系進行繳撥、清算的一種財政管理制度。財政國庫管理制度是建立社會主義市場經濟條件下公共財政框架的重要基礎，是當前我國財政支出改革的方向和核心內容。實施國庫集中支付制度以來，該項改革確實取得了顯著的成效，對完善財政資金管理體系有著十分重要的意義。例如：有利于管理監督，使收入繳庫和支出撥付的整個過程都處于相關部門有效的監督管理之下；利于方便用款，使預算單位用款更加及時和便利；減少了財政資金使用風險，較好地約束了基層財政部門和有關代理銀行對財政預算資金的使用權限等。但是，改革過程中也存在著非常突出的問題值得商榷。

一、國庫集中支付制度在實施過程中存在的問題

國庫集中支付制度作為財政管理的一項創新性基礎性工作，也是對傳統國庫支付制度進行了重大變革，在實施過程中難免會出現一些問題。

(一)財政人員素質不高，對新制度的認識不到位

由于傳統的預算管理體制和分散支付方式的慣性作用，人們的思想觀念很難一下子改變，要對沿襲幾十年的傳統管理模式進行根本性改革，人們的思維觀念以及理財觀點、理財思路、理財方法的轉變需要一個漸進的過程。甚至一些單位對財政國庫支付制度改革的意義、作用、內容和操作程序等知之不多，存在畏難甚至抵觸情緒，認識上的這種偏差，必然導致其行動上的遲滯。進而影響改革的效果和進程。另外，就現有國庫人員而言，其素質偏低，大部分國庫干部的知識面限于預算收入的收納、報解、退庫、支撥等方面，對新的國庫賬戶管理及資金結算相對陌生，所以在財政集中支付中心運作的初始階段，存在會計人員素質難以勝任核算中心工作需要的風險。

(二)機構設置不合理，國庫資金風險較大

國庫集中支付實行后，財政資金的撥付流程發生了較大的改變，無論是財政直接支付，還是財政授權支付，都是以財政國庫審核支付為主，中國人民銀行處于從屬地位。從支付流程來看，中國人民銀行國庫部門在支付體系中處于下游，國庫部門在支付體系中所處的位置使其對財政資金使用的合法、合規無權也無法監督。從資金結算來看，國庫集中收付實施后，資金劃撥行為首先發生在代理銀行，再通過國庫單一賬戶以“借報”形式劃到國庫部門進行清算。這樣看來，長期為財政資金“把關”的人民銀行國庫部門由代理銀行取代，即使國庫部門清算時發現支付中的問題，也只能是事后補救，并且不一定能夠奏效，尤其在當前我國社會誠信體系尚不健全的情況下，暗藏著巨大的風險。

(三)相關的配套改革尚未及時跟上，集中支付的效率不高

建立國庫集中支付制度后，國庫支出數取代了原來的財政撥款數而成為財政支出數。這樣，國庫核算信息將成為政府財政信息系統的主要組成部分，對國庫核算電算化的要求也提升了一個檔次。可是，目前我國還沒有建立獨立的國庫會計核算和資金清算系統，財、稅、庫、行之間尚未實現橫向聯網，部門預算的無紙化操作也難以實現，這將嚴重影響工作效率和信息傳遞速率的提高。同時，相關的法律法規仍不完善。眾所周知，我國現行的《預算法》是1994年通過的，而《國家金庫條例》則是1985年通過的，這樣隨著我國的財政收入、支出制度改革的不斷深入，公共財政體制的建立等，已有許多地方不能適應改革的進程，加上相關的行政、事業單位的制度不健全等一些因素，使得國庫集中支付制度的改革缺乏足夠的法律制度保證。

(四)憑證傳遞手續繁雜，清算環節多

按照改革方案中有關資金清算的規定，財政資金的撥付過程要經過以下環節：財政部門將財政直接支付憑證、財政授權支付憑證以手工方式傳遞至代理銀行，代理銀行據以辦理支付，每日根據實際支付的財政資金，填制代理銀行申請劃款憑證及其附件、申請財政資金劃款匯總清單、申請財政資金劃款清單，一并傳遞至人民銀行國庫部門人民銀行國庫部門以代理銀行申請劃款憑證第一聯為記賬憑證，第二、三聯傳遞至營業部，營業部以第二聯為記賬憑證，記入代理銀行的準備金賬戶，第三聯作為回單由代理銀行單獨提回，記入財政部門或預算單位的零余額賬戶，手續較為繁瑣。不僅增加了清算環節，而且人為增加了各相關單位和部門的工作量。

二、改進國庫集中支付制度的措施

制度效用的發揮不僅需要一個完善的制度，還需要一個相關單位適應制度的過程和必要的制度監督，國庫集中支付制度作為一項制度也不例外。針對國庫集中支付制度執行過程中存在的眾多問題，筆者認為應當正確認識問題的根源，找到解決問題的對策。對此，筆者提出如下建議。

(一)提高認識，明確責任，加強制度學習和后續教育工作

增強單位負責人的改革意識和會計責任意識。首先黨委政府要高度重視，切實加強國庫集中收付制度改革的組織領導工作，財政部門要深入廣泛宣傳，增強單位負責人的國庫支付改革意識和會計責任意識，并促進預算單位強化財務管理工作。凡因財務管理工作不到位造成嚴重經濟損失的，要依法追究單位負責人和直接責任人的相關責任；有關財政審計部門要對各單位財務管理制度的建立健全及執行情況、國有資產的安全、完整和財政資金的有效運用等方面進行考核驗收及檢查監督，增強各單位負責人的會計責任意識；同時加強財務人員的培訓，及時掌握國庫集中支付制度的新方法、新業務、新制度，強化財會人員的操作技能，并建立業績考評機制，成立會計核算中心的縣市要加強對核算中心會計人員的培訓。

(二)實時監管國庫資金流向，防范財政資金風險

依托一體化網絡等現代化工具和手段，全方位、全過程掌握和監督各單位每筆資金的流向、流速和流量：事前應做好對每一筆資金的具體用途的合規性審核；事中應在資金從國庫單一賬戶的撥付、審核代理銀行申請劃款數額、代理銀行是否在符合規定范圍為預算單位辦理資金支付、是否及時準確地劃撥支付資金等方面進行跟蹤；事后應定期開展對代理銀行零余額賬戶的檢查。與此同時，人民銀行國庫除對國庫單一賬戶的收付監督外，還對其委托的商業銀行有關財政資金撥付過程加強管理和監督，每日定時核對國庫單一賬戶余額，將監管業務的范圍擴大到對商業銀行代理財政支出清算業務，確保庫款及時入庫和支撥及時到位，實現從單純核算管理向監督管理的轉變。

(三)構建財、稅、庫、行一體化網絡，加強相關配套設施建設

目前財政、稅務、國庫、銀行(以下簡稱“財、稅、庫、行”)都有各自獨立的電子網絡系統，財、稅、庫、行之間的聯合信息網絡尚未構建起來，而國庫集中支付制度運行離不開網絡的支持，加快財、稅、庫、行電子化建設的步伐十分重要。因此，首先要建立完善國庫資金銀行支付清算系統，做到實時清算；其次，大力開發與國庫業務有關的應用軟件程序，包括國庫會計核算、統計分析和預測以及綜合管理軟件，建立起嚴密、安全的國庫數據資料信息庫，以便及時獲取財政資金運行的數據資料；最后，在財政部門、國庫支付部門、人民銀行和商業銀行之間建立財政支付信息網絡系統，加速資金運行速度，實現信息資源共享。

(四)簡化國庫集中支付審核業務流程，縮短用款審核時間

實行國庫集中支付制度后，資金計劃下達和資金使用都必須通過財政審核，對年初確定的部門預算按照時間和進度逐一下達，對預算單位申請資金用款計劃，能盡量地減短審核時間，使單位能及時使用資金，用好資金。

三、總結

國庫集中支付制度是對財政資金運行方式的根本改變，是加強財政收支管理、從源頭上防止腐敗的重大舉措，也是西方發達國家普遍采用的財政管理制度。但制度實施之初，難免會遇到一些問題，使得制度不能發揮其應有的效用。因此，必須積極地、創新性探索有效途徑，才能使得這項先進財政制度得以貫徹執行。

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(作者單位：浙江省衢州市市級機關會計核算中心)