正式制度、非正式制度與城鄉(xiāng)收入差距

[摘 要]從近幾年的情況看。農(nóng)民收入增幅雖有所提高，但城鄉(xiāng)居民收入差距仍有逐步加大趨勢(shì)。在導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距形成和加大的因素中。制度因素至關(guān)重要：現(xiàn)行二元戶籍制度、不完善的農(nóng)村市場(chǎng)制度、不完善的農(nóng)村土地制度、不完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度、現(xiàn)行財(cái)稅制度、不完善的農(nóng)村公共物品供給制度等正式制度安排以及農(nóng)本思想、傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)厭惡傾向等非正式制度都在不同程度上成為農(nóng)民增收的障礙，進(jìn)而成為城鄉(xiāng)收入差距形成和擴(kuò)大的制度性根源。對(duì)這些正式制度安排及非正式制度加以創(chuàng)新和完善是目前推進(jìn)農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要制度性舉措。

[關(guān)鍵詞]正式制度；非正式制度：城鄉(xiāng)收入差距

[中圖分類號(hào)]F32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-7408(2008)07-0028-04

農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)、農(nóng)民富則國家盛、農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安，增加農(nóng)民收入，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，是目前解決“三農(nóng)”問題的重要舉措之一。近幾年來，農(nóng)民收入增幅雖有所提高，但城鄉(xiāng)居民收入差距仍有逐步加大趨勢(shì)：從1978年到2005年，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的差距由2.57倍擴(kuò)大到3.22倍，絕對(duì)差距由209.8元急劇擴(kuò)大為7238元；如果用反映社會(huì)貧富程度的基尼系數(shù)來表示，1980年我國基尼系數(shù)為0.33，1990年擴(kuò)大到0.343，1994年突破警戒臨界點(diǎn)0.4，2000年后達(dá)到0.417，2005年《世界發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為已經(jīng)達(dá)到0.447；從反映人民生活水平的恩格爾系數(shù)來看，1980年城鄉(xiāng)思格爾系數(shù)分別為56.9％、61.8％，到2005年分別下降到36.7％、45.5％，兩者差距由當(dāng)初的4.9個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到8.8個(gè)百分點(diǎn)；2005年中國農(nóng)村地區(qū)年人均純收入低于944元的仍有64327f人；中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2006年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》預(yù)測(cè)，今年農(nóng)民人均純收入增幅約為5％，低于去年的6.2％，在城市居民收入仍保持較高增幅情況下，城鄉(xiāng)收入差距將繼續(xù)擴(kuò)大。導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距形成和擴(kuò)大的原因是多方面的，本文擬從正式制度和非正式制度的視角進(jìn)行分析和探討。

一、正式制度與城鄉(xiāng)收入差距

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的制度(Institutlon)，是指“一系列被制定出來的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范”。制度有正式與非正式之分，所謂正式制度是指人們有意識(shí)制定出來的、由具有權(quán)威性的執(zhí)行和懲罰機(jī)構(gòu)加以實(shí)施的、包括各種法律、法規(guī)、政策、規(guī)章和契約在內(nèi)的成文規(guī)則，它們共同規(guī)范和約束著人們的行為。總的來看，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距形成和擴(kuò)大的正式制度安排主要涉及到以下六個(gè)方面。

(一)二元戶籍制度

新中國成立之后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)。我國基本上借鑒了蘇聯(lián)的社會(huì)主義工業(yè)化模式：依靠建立單一的公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)來推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，由此導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市和城鄉(xiāng)分隔的“二元經(jīng)濟(jì)”體制的形成，其中的戶籍制度是最具影響力的正式制度安排之一。二元戶籍管理制度以城鄉(xiāng)分割為特征，按是否擁有農(nóng)業(yè)戶口這一標(biāo)準(zhǔn)把公民分成標(biāo)志明顯的兩大類：農(nóng)民和非農(nóng)民，而擁有農(nóng)業(yè)戶口是我國定義農(nóng)民最關(guān)鍵的標(biāo)志。二元戶籍管理制度在很大程度上限制了農(nóng)民的遷徙自由，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力很難向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民創(chuàng)收活動(dòng)的大部分內(nèi)容和時(shí)間將被鎖定在農(nóng)村范圍內(nèi)，從而弱化了其創(chuàng)收的能力，固化了其創(chuàng)收的潛力。因?yàn)樵诙獞艏芾碇贫认拢覈鴦趧?dòng)力就業(yè)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的管理制度，農(nóng)村勞動(dòng)力很難獲得進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的機(jī)會(huì)。農(nóng)民不得不依附于有限的土地。改革開放以來，隨著我國市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，國家逐步放寬了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)的限制，城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘開始打破，一些有經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)專長(zhǎng)的農(nóng)民開始進(jìn)入城鎮(zhèn)經(jīng)營工商業(yè)。但是，由于我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)沒有完全建立，大中城市進(jìn)入門檻依然很高，從而產(chǎn)生了“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。1994年7月頒布的(中華人民共和國勞動(dòng)法}，盡管從法律的角度規(guī)定城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)并取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利，但實(shí)際執(zhí)行過程中，受許多歧視農(nóng)民工的地方性政策農(nóng)民法規(guī)的影響，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)仍處于半封閉狀態(tài)。極大地妨礙了農(nóng)民為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而進(jìn)行的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距得以長(zhǎng)期維持并呈擴(kuò)大趨勢(shì)。

(二)不完善的農(nóng)村市場(chǎng)制度

從20世紀(jì)50年代至80年代，我國一直實(shí)行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制，這種非市場(chǎng)化的制度安排對(duì)城鄉(xiāng)收入差距形成和擴(kuò)大的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制下，農(nóng)民自主支配其生產(chǎn)成果的權(quán)力弱化甚至喪失。他們只能將糧食售給國家，也只能從國家制定的價(jià)格中實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)成果的價(jià)值，這樣工農(nóng)產(chǎn)品之間的“剪刀差”就產(chǎn)生了，國家通過“剪刀差”將農(nóng)民大量的勞動(dòng)成果轉(zhuǎn)化為工業(yè)積累，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示。在1950-1978年的29年中，政府通過“剪刀差”大約取得了5100億元；在1979-1994年的16年間，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差從農(nóng)民那里占有了大約15000億元的收入。另一方面，在糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制下，城市糧食由國家按計(jì)劃統(tǒng)一供應(yīng)。每個(gè)城市居民每月的糧食供應(yīng)量是固定的，多出來的糧食需求不但政府難以滿足，也難以從市場(chǎng)獲得，因?yàn)樵陂L(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，除國營糧店以外其他糧食交易市場(chǎng)不允許存在的。這樣，外來人口根本不可能從城市里獲得糧食供應(yīng)，這就間接地限制甚至凍結(jié)了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力也就不可能實(shí)現(xiàn)向非農(nóng)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，直到20世紀(jì)80年代中期，國家開始逐漸放開對(duì)糧食的購銷限制，這種狀況才有所改善。因此。在糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制下，農(nóng)民不僅收入渠道單一——只能獲取農(nóng)業(yè)收入，而且其農(nóng)業(yè)收入的相當(dāng)一部分被無償?shù)亍㈦[性地轉(zhuǎn)化為城市的工業(yè)積累，這是城鄉(xiāng)收入差距形成的重要?dú)v史性制度根源。

從目前情況看，我國農(nóng)村市場(chǎng)制度仍不夠規(guī)范和完善：地區(qū)分割、條塊分割常使農(nóng)副產(chǎn)品難以有效進(jìn)入市場(chǎng)；市場(chǎng)監(jiān)管及農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布制度的失范及缺失使得農(nóng)民權(quán)益屢受侵害(假種子、假農(nóng)藥、假化肥常常使農(nóng)民損失慘重)；真正能代表自己利益的組織或?qū)嶓w的缺乏使得農(nóng)民在與龍頭企業(yè)的交易中處于弱勢(shì)的談判地位。所有這些都在很大程度上制約著農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，成為城鄉(xiāng)居民收入差距加大的重要原因。

(三)不完善的農(nóng)村土地制度

首先，不完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度限制了農(nóng)民增收，間接地促使了城鄉(xiāng)收入差距的形成和擴(kuò)大。在制度集合中，產(chǎn)權(quán)的作用最為突出：產(chǎn)權(quán)明晰，將為有效率的經(jīng)濟(jì)組織的正常運(yùn)行提供條件，進(jìn)而“形成一種刺激，將個(gè)人的努力變成私人收益串接近社會(huì)收益率的活動(dòng)”。我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的推行，使農(nóng)民對(duì)土地這一基本資源具備了一定的使用權(quán)、收益權(quán)。這與改革開放以前相比，應(yīng)該說是我國土地產(chǎn)權(quán)制度的一大進(jìn)步。但隨著我國市場(chǎng)化改革的逐步推進(jìn)。農(nóng)村土地制度的缺陷也日漸暴露出來，成為我國城鄉(xiāng)收入差距形成和擴(kuò)大的重要制度性根源。一方面，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度具有模糊性，這種模糊性使農(nóng)民難以形成明確的收益預(yù)期，在很大程度上弱化了農(nóng)民長(zhǎng)期投資和生產(chǎn)的積極性，難以形成長(zhǎng)效增收機(jī)制。另一方面，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度具有凝固性(即非流動(dòng)性)，這種凝固性使得農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營難以形成，農(nóng)地利用效率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率難以大幅度提高，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以有效調(diào)整。農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)難以得到較快發(fā)展，農(nóng)民增收的空間十分有限。

其次，不完善的農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償制度也限制了農(nóng)民增收從而也間接地促使了城鄉(xiāng)收入差距的形成和擴(kuò)大。目前，我國農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償制度的缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，征地中公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地界定不清，征地范圍模糊，濫征亂占耕地現(xiàn)象大量發(fā)生。另一方面，土地征用補(bǔ)償法定標(biāo)準(zhǔn)過低。依據(jù)《土地管理法》(第四十七條)規(guī)定，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”。如果一畝地的平均產(chǎn)值是1500元，那么按最高補(bǔ)償10倍來計(jì)算，失地農(nóng)民所得補(bǔ)償費(fèi)也只有15000元。這么低的補(bǔ)償費(fèi)顯然既沒有考慮土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和種植結(jié)構(gòu)的變化，也沒有考慮地區(qū)地價(jià)的差異和土地增值情況，更沒有考慮土地作為農(nóng)民賴以生存和從事生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的價(jià)值。因此，這種補(bǔ)償費(fèi)也就難以實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的有效補(bǔ)償。農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償制度中的這些缺陷，不僅直接侵害了農(nóng)民的利益，也間接地打擊了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，影響了農(nóng)民增收。

(四)不完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度

目前，我國農(nóng)村傳統(tǒng)的社區(qū)和家庭家族保障體系已相當(dāng)脆弱，依附于農(nóng)村社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)制度的合作保障體系也已名存實(shí)亡，農(nóng)村人口面臨的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性卻越來越大，農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)安全支持網(wǎng)絡(luò)體系基礎(chǔ)正處于動(dòng)搖、解體過程中，家庭、社區(qū)保障正在瓦解，傳統(tǒng)文化的制約效應(yīng)降低。長(zhǎng)期以來農(nóng)村是以土地和家庭保障為基礎(chǔ)和核心的各類農(nóng)民自我保障，但隨著土地的不斷細(xì)分、被征用、土地流轉(zhuǎn)和各種生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施以及農(nóng)業(yè)比較利益的下降，土地對(duì)于農(nóng)民的保障功能逐漸被削弱，農(nóng)民基本生產(chǎn)生活和生存條件脆弱，缺乏基本安全保障，不僅日益處于傳統(tǒng)的社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)之中，而且需要應(yīng)對(duì)新的難題。在城市，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)等難題依靠制度性社會(huì)保障能夠予以緩解或保障，而對(duì)農(nóng)民來講，這些問題長(zhǎng)期以來主要依靠自身的力量來應(yīng)對(duì)，農(nóng)村社會(huì)保障制度的不完善，不僅限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的提高。而且也弱化了農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制及農(nóng)民從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的創(chuàng)收能力，成為制約農(nóng)民增收進(jìn)而成為城鄉(xiāng)居民收入差距形成的主要因素之一。

(五)現(xiàn)行財(cái)稅制度

現(xiàn)行財(cái)稅制度也在很大程度上促成了城鄉(xiāng)收入差距的形成和擴(kuò)大，1994年以來形成的分稅制主要規(guī)定中央政府和省一級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，確定二者之間的分稅范圍，卻沒有規(guī)定省以下政府之間的財(cái)政關(guān)系。分稅制實(shí)行的結(jié)果是省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府實(shí)行財(cái)政包干，地級(jí)市政府又與縣、區(qū)政府實(shí)行財(cái)政包干。這樣逐級(jí)包干，好的財(cái)源總是被上一級(jí)政府拿走，結(jié)果是地級(jí)市以上各級(jí)政府財(cái)政有保證，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政經(jīng)常入不敷出。而在財(cái)力上收的同時(shí)，事權(quán)卻下劃，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府的支出責(zé)任和收入資源不相匹配，再加上基層政府機(jī)構(gòu)和人員膨脹的加劇，使農(nóng)民稅收和各種非稅收性負(fù)擔(dān)難以降低，無論分稅制改革前還是后，中央和地方在財(cái)政收入的分配規(guī)則上都遵循一個(gè)原則，即對(duì)于那些財(cái)政收入和收入上繳均處于較高水平或者增長(zhǎng)較快的省份，一直具有更大的收入留成或稅收返還，這事實(shí)上造成落后的廣大中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困難，約有50％的縣、60％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)財(cái)政赤字。財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)政府傾向于向農(nóng)民伸手。侵害農(nóng)民利益。鄉(xiāng)村的稅收還具有累退性質(zhì)。目前各種稅費(fèi)的征收基本上是按人頭分?jǐn)偦虬赐恋孛娣e分?jǐn)偂＝Y(jié)果窮人與富人都交納大致相同的稅費(fèi)額，這樣，收入越少的農(nóng)戶，面臨的稅率越高。收入越多的農(nóng)戶，面臨的稅率越低。累退稅使收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，使農(nóng)民特別是貧窮的農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件難以改善，甚至因此更加惡化。

(六)不完善的農(nóng)村公共物品供給制度

首先，農(nóng)村公共物品供給主體錯(cuò)位致使農(nóng)民成本負(fù)擔(dān)過重，在政府應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，公共財(cái)政投入總量卻嚴(yán)重不足，農(nóng)民承擔(dān)了農(nóng)村公共產(chǎn)品成本的絕大多數(shù)，權(quán)益主體錯(cuò)位成了核心的責(zé)任主體。

其次，農(nóng)村公共物品供需不符致使農(nóng)民承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和損失難減。一方面是供不應(yīng)求，供給總量嚴(yán)重不足。具體表現(xiàn)為農(nóng)民急需的大型水利澆灌設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)、良種的培育、市場(chǎng)供求信息等公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏，農(nóng)村教育供給不足，農(nóng)村醫(yī)療保障缺乏等。供不應(yīng)求所造成的結(jié)果是農(nóng)民為私人生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)付出更大的成本、承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)、承受更多的損失，從而影響農(nóng)民增收；另一方面是供非所需，造成的后果是降低了社會(huì)公共服務(wù)的效能，造成了公共資源的配置浪費(fèi)。由于這種供給的強(qiáng)制性與隨意性，最終加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)民付出了過高的成本，卻享受不到公共產(chǎn)品帶來的收益，承受雙重?fù)p失。

最后，農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)不合理致使農(nóng)民受益受限，從供給總體上看，農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失調(diào)主要表現(xiàn)為“三多”和“三少”：見效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目多。見效慢、期限長(zhǎng)、具有戰(zhàn)略性的公共項(xiàng)目少；新建公共項(xiàng)目多，存量公共項(xiàng)目維修少；“硬”公共產(chǎn)品多，“軟”公共產(chǎn)品少。從公共財(cái)政供給來看，結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，財(cái)政對(duì)農(nóng)村94％左右的支出主要提供支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)支出，農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用所占比重不到1％。而農(nóng)業(yè)科技是農(nóng)民增收的支撐力；另一方面，政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出70％左右用于人員供養(yǎng)及行政開支部分，用于建設(shè)性支出比重不高。這就導(dǎo)致政府的財(cái)政文用于農(nóng)民實(shí)質(zhì)性的公共產(chǎn)品供給的比例很小，必然加大農(nóng)民的分?jǐn)偙壤蛟斐晒伯a(chǎn)品供給不足，不利于農(nóng)民增收。

二、非正式制度與城鄉(xiāng)收入差距

非正式制度是指人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)交往和歷史演進(jìn)中自發(fā)形成的、并得到社會(huì)認(rèn)可的、包括意識(shí)形態(tài)、價(jià)值信念、道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣等在內(nèi)的一系列約束，是人們?cè)陂L(zhǎng)期交往中無意識(shí)形成的。具有持久的生命力，并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分。由于我國幾千年的鄉(xiāng)村文化積淀及長(zhǎng)期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)人們思維模式所產(chǎn)生的持久影響，農(nóng)村非正式制度變遷嚴(yán)重滯后，農(nóng)民頭腦中的農(nóng)本思想、義利觀念以及風(fēng)險(xiǎn)厭惡傾向嚴(yán)重影響了農(nóng)民的創(chuàng)收行為及其收入水平的提高，是城鄉(xiāng)收入差距形成的重要思想根源。

(一)農(nóng)本思想與城鄉(xiāng)收入差距

中國是一個(gè)具有二千多年封建社會(huì)歷史的國家。隨著歷朝歷代重農(nóng)抑商制度的嚴(yán)厲執(zhí)行，重農(nóng)輕商的思想意識(shí)已逐漸成為整個(gè)社會(huì)的主導(dǎo)性意識(shí)，以農(nóng)為本的思想意識(shí)不斷被強(qiáng)化并深入人心。“窮家難舍”、“故土難離”使得農(nóng)民在思想上難以割舍對(duì)土地和農(nóng)業(yè)的依戀。在農(nóng)本思想約束下，農(nóng)民很難放棄土地所帶來的微薄利益，這樣往往導(dǎo)致農(nóng)民與獲得更高非農(nóng)收益的機(jī)會(huì)擦肩而過。而在我國目前人地關(guān)系緊張、人均土地規(guī)模狹小、農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的情況下，來自農(nóng)業(yè)特別是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的收入不僅無法真正縮小城鄉(xiāng)收入差距，而且由于純農(nóng)收入增幅往往小于城市居民收入的增幅而使城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步加大。盡管改革開放以來“農(nóng)本商末”的觀念在農(nóng)村社會(huì)得到了一定程度的轉(zhuǎn)變，但是農(nóng)本思想仍然有很大市場(chǎng)，現(xiàn)代市場(chǎng)意識(shí)淡薄，鄙視商人、把經(jīng)商和“投機(jī)取巧”聯(lián)系起來的觀念，在很大程度上也說明了農(nóng)村社會(huì)企業(yè)家人才之所缺乏進(jìn)而農(nóng)民收入難以快速增長(zhǎng)的非正式制度原因之一。

(二)“小富即安”甚至“安于現(xiàn)狀”的風(fēng)險(xiǎn)厭惡傾向與城鄉(xiāng)收入差距

我國農(nóng)民長(zhǎng)期生活在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)中。“他們的生活條件相同，但是彼此間并沒有發(fā)生多種多樣的關(guān)系。他們的生產(chǎn)方式不是使他們相互交往，而是使他們相互隔離”，好像一袋“馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯所集成的”那樣；建國之后，我國農(nóng)民又長(zhǎng)期受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。這樣，在農(nóng)民的思想意識(shí)上不可避免地被打上與自然經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的小農(nóng)意識(shí)和平均主義的思想烙印，“小富即安”甚至“安于現(xiàn)狀”的風(fēng)險(xiǎn)厭惡傾向成為農(nóng)民思想意識(shí)的重要特征之一。風(fēng)險(xiǎn)厭惡的傾向?qū)е乱韵陆Y(jié)果：相當(dāng)一部分農(nóng)民更愿意從事盡管收人較低、增收較慢但風(fēng)險(xiǎn)較小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)；而那些收益較高但風(fēng)險(xiǎn)也較大的非農(nóng)領(lǐng)域的創(chuàng)收活動(dòng)往往使多數(shù)農(nóng)民望而卻步，即使從事一些非農(nóng)領(lǐng)域的創(chuàng)收活動(dòng)，也多是一些以獲取穩(wěn)定工資收入為主的活動(dòng)，從目前情況看，農(nóng)民的非農(nóng)化更多表現(xiàn)為農(nóng)民角色向“打工者”這種非農(nóng)民角色的轉(zhuǎn)變。很顯然，不改變農(nóng)民“小富即安”甚至“安于現(xiàn)狀”的風(fēng)險(xiǎn)厭惡傾向。城鄉(xiāng)收入整距便很難從根本上有所改觀。

三、縮小城鄉(xiāng)收入差距的制度創(chuàng)新

(一)縮小城鄉(xiāng)差距的正式制度創(chuàng)新

首先，創(chuàng)新和完善戶籍制度。①廢除城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度和勞動(dòng)就業(yè)制度，掃清農(nóng)村人力資源向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的制度性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的形成。②按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、戶籍公平、逐步推進(jìn)的原則完善和創(chuàng)新現(xiàn)行戶籍制度。一方面，從我國農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，對(duì)戶籍制度的職能進(jìn)行清理和重新地位，使戶籍制度只具有證明公民身份、提供人口數(shù)據(jù)等基本職能。另一方面，對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民視同城鎮(zhèn)居民進(jìn)行統(tǒng)一管理。通過戶籍制度的完善和創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的職業(yè)轉(zhuǎn)移與居住變遷、社會(huì)地位變遷的協(xié)調(diào)和同步。③進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)對(duì)戶口遷入的管制，簡(jiǎn)化入戶手續(xù)，并允許農(nóng)民在醫(yī)療、教育、就業(yè)、保險(xiǎn)等各個(gè)方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

其次，創(chuàng)新和完善農(nóng)村市場(chǎng)制度。①構(gòu)建體現(xiàn)統(tǒng)一、公正、競(jìng)爭(zhēng)原則的市場(chǎng)法律制度體系。一方面，從法律上保證農(nóng)民在取得場(chǎng)地使用權(quán)：領(lǐng)取證照、獲得信貸資金等方面與其它市場(chǎng)主體的平等地位，確保包括農(nóng)民在內(nèi)的一切市場(chǎng)主體均以平等的地位進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，整頓農(nóng)村市場(chǎng)秩序，打擊各種制假販假、欺詐、掠奪、違法經(jīng)營活動(dòng)，構(gòu)建農(nóng)資市場(chǎng)及農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的有效監(jiān)管制度體系，減少乃至杜絕坑農(nóng)害農(nóng)等機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)村消費(fèi)者的合法權(quán)益。②建立多種形式的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、重點(diǎn)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)等農(nóng)民市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織，將分散的農(nóng)民組織為成集合型市場(chǎng)主體，解決小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾。分散市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。③構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系中龍頭企業(yè)規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制。一方面，通過嚴(yán)格的法律程序，對(duì)介入農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售的龍頭的資質(zhì)、資信等情況審查和監(jiān)督。確保這些龍頭企業(yè)運(yùn)作的規(guī)范性。另一方面，構(gòu)建政府對(duì)龍頭企業(yè)的財(cái)政、信貸和稅收的調(diào)節(jié)機(jī)制，，為龍頭企業(yè)創(chuàng)造良好的外部經(jīng)營環(huán)境。

再次，創(chuàng)新和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償制度。①創(chuàng)新和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度：科學(xué)界定土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離。允許包括耕地、林地、草地等在內(nèi)的農(nóng)村土地資源按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t合理流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的建立，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。值得注意的是，在推進(jìn)農(nóng)地市場(chǎng)化建立過程中，必須合理利用每一寸土地，確保農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和糧食安全，嚴(yán)禁借農(nóng)地市場(chǎng)化之名侵犯農(nóng)民的基本權(quán)益。②創(chuàng)新和完善農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償制度：明確界定公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，將征用的土地真正限定在公益性的公共設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)上；建立和實(shí)施土地征用聽證會(huì)制度，形成征地過程中農(nóng)民、集體、征地單位及政府等各利益主體之間共同參與、共享信息、共同磋商、公平交易及有效監(jiān)督機(jī)制，在充分考慮市場(chǎng)供求、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、轉(zhuǎn)用后的收益等各種因素的基礎(chǔ)上，確定被征用土地的價(jià)格，確保農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；建立土地補(bǔ)償金的分配機(jī)制，承包主體未明的土地，其補(bǔ)償金歸農(nóng)民集體所有，根據(jù)全體農(nóng)民的意愿進(jìn)行分配和使用；農(nóng)民承包的土地，其補(bǔ)償金全部支付給被征地農(nóng)戶，用于其發(fā)展生產(chǎn)或就業(yè)安置，嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人侵占、截留或挪用；盡快完善相關(guān)法律制度，以法律形式規(guī)范農(nóng)村土地征用主體與被征主體(農(nóng)村集體及農(nóng)民)之間的關(guān)系。

第四，創(chuàng)新和完善農(nóng)民社會(huì)保障制度。①建立和完善農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)制度。建立政府、集體和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的多元化醫(yī)療保險(xiǎn)資金籌集制度；大力推進(jìn)縣(市)、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，改善服務(wù)條件，提高醫(yī)療服務(wù)水平；調(diào)整鄉(xiāng)村衛(wèi)生院(所)的布局和數(shù)量。改善醫(yī)療設(shè)施條件；加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生的職業(yè)管理和技術(shù)培訓(xùn)，努力提高醫(yī)療技術(shù)水平和人員素質(zhì)。②立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)我國國情，分別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)。通過個(gè)人、政府、社會(huì)的有機(jī)結(jié)合，建立家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老多元化的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。③建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度。依據(jù)當(dāng)?shù)厣钏娇紤]農(nóng)村貧困人口最低生活需要，按照低標(biāo)準(zhǔn)廣覆董的原則，通過政府財(cái)政負(fù)擔(dān)為主、社會(huì)捐助相結(jié)合的方式。建立以因?yàn)?zāi)和因病致貧的家庭、因缺乏勞動(dòng)能力造成生活困難的家庭、無勞動(dòng)能力和無生活來源的螺寡孤獨(dú)人員為對(duì)象的農(nóng)村最低生活保障制度。④建立和完善農(nóng)村社會(huì)福利制度。建立和完善孤寡老人供養(yǎng)、殘疾人就業(yè)安置制度；建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育及職業(yè)技能教育制度；興辦各種農(nóng)村文化娛樂等福利設(shè)施和公益事業(yè)；推進(jìn)農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、沼氣、電網(wǎng)、通信等農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第五，創(chuàng)新和完善現(xiàn)行財(cái)稅制度。利用農(nóng)村稅費(fèi)改革的機(jī)遇，改革縣鄉(xiāng)財(cái)政、行政體制，為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供制度性保證。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕以及農(nóng)村稅費(fèi)改革是否成功的關(guān)鍵在于我國稅收制度、財(cái)政制度、行政制度的配套改革，特別是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政與事權(quán)的匹配問題。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革不能停留在稅費(fèi)和稅率以及納稅方式上，而應(yīng)結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，重新明確各級(jí)政府的財(cái)政和事權(quán)，本著公平、效率的原則對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)和轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)行徹底的改革，從而達(dá)到增加農(nóng)民收入的目的。

最后，創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共物品供給制度。①構(gòu)建地方公共財(cái)政制度體系，讓公共財(cái)政更多地覆蓋廣大農(nóng)村。②在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限、農(nóng)民增收緩慢的情況下。積極引進(jìn)私人投資。構(gòu)建多層次、多渠道、多中心的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制(例如，大型骨干水利工程之類純公共物品應(yīng)由政府特別是中央及省級(jí)政府提供；農(nóng)技推廣、農(nóng)村電力、節(jié)水農(nóng)業(yè)等準(zhǔn)公共物品可通過政府補(bǔ)助和私人投資相結(jié)合的方式提供)。③改革自上而下的公共物品供給決策機(jī)制。構(gòu)建充分體現(xiàn)民愿的需求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的均衡供給。

(二)縮小城鄉(xiāng)差距的非正式制度創(chuàng)新

首先，逐步消除與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相悖的非正式制度所賴以生存的土壤。自給自足的自然經(jīng)濟(jì)和僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)都是產(chǎn)生消極的、落后的非正式制度的溫床，因此，必須徹底打破傳統(tǒng)的自給自足性農(nóng)業(yè)社會(huì)和徹底摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)架與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)和相協(xié)調(diào)的非正式制度，培養(yǎng)農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和敢想、敢于、敢闖的創(chuàng)新精神，使農(nóng)民擁有從事創(chuàng)收活動(dòng)的充足的內(nèi)在動(dòng)力。

其次，以強(qiáng)化學(xué)習(xí)機(jī)制為主要手段來逐步實(shí)現(xiàn)非正式制度的變遷。諾思認(rèn)為，學(xué)習(xí)是制度變遷的最基本的長(zhǎng)期源泉。學(xué)習(xí)機(jī)制對(duì)制度和制度變遷的影響表現(xiàn)在三個(gè)方面：①經(jīng)濟(jì)及其制度變遷的速度是學(xué)習(xí)速度的函數(shù)，但變遷的方向卻取決于獲取不同知識(shí)的預(yù)期回報(bào)率。②經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)的差異是形成不同社會(huì)和文明的重要原因。③現(xiàn)存知識(shí)存量的變化對(duì)制度變遷的時(shí)間因素起著重大的影響。因此。要改變現(xiàn)行非正式制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民創(chuàng)收行為的激勵(lì)，必須采取漸進(jìn)的“學(xué)習(xí)”過程，而且“學(xué)習(xí)”過程必須以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度模式為價(jià)值取向，以進(jìn)一步改革開放來豐富其內(nèi)容，以宣傳、教育、實(shí)踐為其主要方式。

最后，通過優(yōu)秀鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍的培養(yǎng)推進(jìn)農(nóng)村先進(jìn)文化的傳播和農(nóng)村非正式制度的變遷。村干部通常被譽(yù)為“社區(qū)精英”，正式制度與非正式制度在鄉(xiāng)村社會(huì)融合的過程中，村干部承擔(dān)著舉足輕重的中介作用。因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)與城市社會(huì)大不相同，來自外部的文化在鄉(xiāng)村社會(huì)的傳播方式，主要是靠村干部“口傳”，也靠村子里見多諷廣的能人帶進(jìn)來并對(duì)村民言傳身教，從而使以村干部為主的“社區(qū)精英”在解釋外部文化和傳承鄉(xiāng)村文化上有著特殊的地位：①他們對(duì)外直面政府，占有較為完整充分的外部文化信息，具備了成功地解釋正式制度的前提條件。②他們是外部正式制度最直接、最先期的接觸者，經(jīng)過他們的初步理解和口傳身承，正式制度到了村民那里，在形式上已經(jīng)成為接近非正式制度話語的東西。③他們是鄉(xiāng)村社會(huì)的代言人，因?yàn)樗麄冏盍私獾胤缴鐣?huì)，也最有能力向正式制度的設(shè)計(jì)和安排者解釋非正式制度的具體情況，從而為正式制度的安排提供可靠的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。所以，在國家實(shí)行“村民自治”的偉大實(shí)踐中，培養(yǎng)一支具有正義感、責(zé)任感和使命感的優(yōu)秀村干部隊(duì)伍迫在眉睫，對(duì)村干部培養(yǎng)的制度化已是鄉(xiāng)村社會(huì)走向現(xiàn)代化不可忽視的重要途徑，當(dāng)然如何培養(yǎng)，又是另一個(gè)重要的理論問題。

[責(zé)任編輯：崔 穎]