節(jié)約型政府研究的文獻梳理與深化思路

[摘 要]目前節(jié)約型政府研究成果數(shù)量和質(zhì)量都處于穩(wěn)步上升態(tài)勢，但高質(zhì)量研究成果仍然處于偏少。其主要觀點基本上都是以不同的論證思路回答為什么要建設(shè)節(jié)約型政府和什么是節(jié)約型政府以及如何建設(shè)節(jié)約型政府的問題。其深化研究的主要思路在于進一步辨析明確節(jié)約型政府的內(nèi)涵特征、凸顯節(jié)約型政府意蘊的當(dāng)代性質(zhì)和形成節(jié)約型政府理論的中國特色。

[關(guān)鍵詞]節(jié)約型政府研究；進展；觀點，思路

[中圖分類號]D630.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)07-0030-03

近年來，節(jié)約型政府研究已經(jīng)成為學(xué)界與政界的一個聚焦點。及時回顧與梳理相關(guān)研究成果，有助于我們檢視分歧和達成共識。也有助于我們深化研究思路和提升研究水平。

一、進展概況分析

據(jù)筆者所知，目前有關(guān)節(jié)約型政府研究成果主要發(fā)表在2005～2007年之間，且以“節(jié)約型政府”為題名的學(xué)術(shù)專著仍不多見，主要有吳九占編著的《節(jié)約型機關(guān)》和楊光臣編著的《創(chuàng)新節(jié)約服務(wù)型政府領(lǐng)導(dǎo)工作指導(dǎo)全書》。就相關(guān)研究成果總體狀況來看，節(jié)約型政府研究主要呈現(xiàn)為以下兩個特點：

1 研究成果數(shù)量和質(zhì)量都處于穩(wěn)步上升態(tài)勢。2005年，中國20多年來經(jīng)濟高速發(fā)展與資源能源供給的矛盾表現(xiàn)得極為彰顯和尖銳。“電荒”、“煤荒”、“油荒”等現(xiàn)象相繼涌現(xiàn)，因而，建設(shè)資源節(jié)約型社會以及節(jié)約型政府迅速成為國家最具重要性的主導(dǎo)政治話語和熱門社會活動。2005年6月12日，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局在中央國家機關(guān)全面啟動以“建設(shè)節(jié)約型政府，做資源節(jié)約表率”為主題的“節(jié)能宣傳周”活動。6月27日，胡錦濤總書記在中央政治局第23次集體學(xué)習(xí)時的講話中號召：“各級黨委和政府要在節(jié)約能源資源方面率先垂范，先行一步?！?月30日，溫家寶總理在全國做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點工作電視電話會議上的講話明確提出：“要加大建設(shè)節(jié)約型政府的工作力度。”與此形勢相適應(yīng)，大約自2005年下半年始，學(xué)界開始對節(jié)約型政府研究逐步展開并不斷升溫。2007年3月5日，溫家寶總理在全國十屆人大第五次會議上所作的《政府工作報告》中再次強調(diào)：“努力降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府?！睆亩譃楣?jié)約型政府研究注入新的動力。6月15日，在國家行政學(xué)院專門召開了一次“降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府”的理論研討會。

2 高質(zhì)量研究成果仍然處于偏少或缺乏狀態(tài)。系統(tǒng)性研究的學(xué)術(shù)專著缺乏，前面提及的編著也主要是資料性和指南性的作品；研究成果層次比較低，不少論文篇幅很短，在核心期刊上發(fā)表的論文也較少，部分文章既缺乏理論深度又沒有新鮮素材，只是泛泛而談建設(shè)節(jié)約型政府的必要性和重要性以及建設(shè)路徑對策等。筆者認為，造成這種狀態(tài)的主要原因可能在于：一是節(jié)約型政府研究課題本身具有鮮明的實踐性和對策性，而對政府浪費現(xiàn)象的調(diào)研和相應(yīng)建議都比較困難和敏感。二是“節(jié)約型政府”應(yīng)當(dāng)是一個具有當(dāng)代中國特色的概念。其研究應(yīng)當(dāng)充分挖掘和整合不同歷史時期和不同社會背景的相關(guān)理論資源。有機結(jié)合當(dāng)代中國節(jié)約型政府建設(shè)的客觀現(xiàn)狀和實踐需要，綜合運用多學(xué)科或跨學(xué)科的知識和方法，才能創(chuàng)造性形成科學(xué)系統(tǒng)且有中國特色的節(jié)約型政府理論。顯然，這個任務(wù)并非一朝一夕之功，必然需要一個不斷逼近真理的認識過程。

二、主要觀點梳理

節(jié)約型政府研究的多數(shù)文獻論證角度不一、內(nèi)容思路也不相同，但其主要觀點仍可以大致歸結(jié)為是對以下三個方面問題的回答：

1 為什么要建設(shè)節(jié)約型政府的問題(即建設(shè)節(jié)約型政府的背景動因、價值意義、來源依據(jù)等內(nèi)容)。其主要觀點可概括為以下三個角度或?qū)用妫?/p>

一是當(dāng)代社會需要的層面。即認為建設(shè)節(jié)約型政府是建設(shè)節(jié)約型社會的必然要求。如認為?！肮?jié)約型社會”就是促進“節(jié)約型政府”話語的社會語境。打造節(jié)約型政府是建設(shè)節(jié)約型社會題中應(yīng)有之義。因為，政府是建設(shè)節(jié)約型社會的倡導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者，政府還是社會物質(zhì)財富的最大消費者。建設(shè)節(jié)約型政府是建設(shè)社會主義和諧社會的任務(wù)所決定的，是因為資源能源問題的緊迫性關(guān)系到落實科學(xué)發(fā)展觀和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會與振興中華民族，是因為全球化背景下的“節(jié)約”語境與“節(jié)約”行動田等。

二是政府建設(shè)需要的層面。即認為節(jié)約型政府建設(shè)是當(dāng)代政府自身改革創(chuàng)新的內(nèi)在要求。如認為，建設(shè)節(jié)約型政府關(guān)系到能否建立一個高效有限的廉潔政府。也從一個側(cè)面考驗著黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力，建設(shè)節(jié)約型政府，保持政府經(jīng)濟廉潔高效，以盡量少的成本，為人民辦更多的實事，是重新樹立黨和政府在人民群眾中崇高威信的有效途徑。構(gòu)建節(jié)約型政府是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。“節(jié)約型政府”與“服務(wù)型政府”存在著內(nèi)在的范式契合?！肮?jié)約型政府”的節(jié)約重心也是從多方面呼應(yīng)著生態(tài)政治或“生態(tài)型政府”范式的本質(zhì)訴求。

三是文化基礎(chǔ)與理論依據(jù)的層面。即認為節(jié)約型政府建設(shè)具有包括傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中國與西方以及馬克思主義理論在內(nèi)的各種文化資源和理論根據(jù)。如認為，構(gòu)建節(jié)約型政府范式的歷史資源就有我國先秦文化中的“國家節(jié)約”的文化基因和新民主主義革命以來“政府節(jié)純”的思想，還有反對消費主義和提倡適度消費與綠色消費的新時尚，以及社會契約論所要求的政府節(jié)約行政。后現(xiàn)代主義所倡導(dǎo)的反物質(zhì)主義的消費觀、簡約主義的生活態(tài)度、泛道德主義的生態(tài)觀也是節(jié)約型政府范式選擇與變革的支援性歷史背景。當(dāng)代我國構(gòu)建節(jié)約型政府基于的特定歷史場景與公共管理范式的生態(tài)型政府理論、話語理論、市場化政府理論以及善治理論具有內(nèi)在的契合性。“廉價政府”理論是馬克思主義理論的重要組織部分，構(gòu)建節(jié)約型政府是我黨對馬克思主義“廉潔政府”理論的繼承和發(fā)展。我國建立節(jié)約型政府的目標就是要建立“廉價政府”，即必須建立精干的政府、廉潔的政府、高效的政府。

2 什么是節(jié)約型政府的問題(即節(jié)約型政府的涵義和特征等內(nèi)容)。其中，節(jié)約型政府概念內(nèi)涵主要涉及到“節(jié)約”、“節(jié)約對象”的涵義與規(guī)定。

關(guān)于“節(jié)約”的含義。一般都認為，節(jié)約具有雙重含義：一是相對浪費的節(jié)約。節(jié)約即節(jié)省，是浪費的反義詞。二是經(jīng)濟運行中的資源、能源的節(jié)減。即在生產(chǎn)和消費的過程中，用盡可能少的資源、能源(或用可再生資源)，創(chuàng)造相同的財富甚至更多的財富，最大限度地利用回收的各種廢棄物。或認為，節(jié)約涵義一般而言有兩層意思：一是“節(jié)”，即節(jié)制，與浪費相對立。意味著一定的資源消耗或成本投入能夠取得一定的效益或收益，否則就是無謂浪費。二是“約”，即集約，與粗放相對立。意味著以相對較少的資源消耗或成本投入能夠獲得相同的或相對較高的效益，或者以相同的消耗或投入能夠獲得相對較高的效益。

關(guān)于“節(jié)約對象”。其觀點分歧最為明顯。如認為，節(jié)約的內(nèi)涵不單是節(jié)能，而應(yīng)該是節(jié)制一切可以節(jié)制的政府用度，節(jié)制政府用度包括：遏制政府的“腐敗用度”。削減政府的“超載用度”，節(jié)制政府的“成本用度”，節(jié)約政府的“時間用度”。當(dāng)前建設(shè)節(jié)約型政府有許多事情要做，就政府的自身建設(shè)而言，主要是三件事：一要“節(jié)官”，二要“節(jié)事”，三要“節(jié)支”，但也有不同觀點認為，從直接的現(xiàn)實背景與動因上來界定，作為節(jié)約對象的重心應(yīng)當(dāng)是狹義的自然資源；節(jié)約作為政府其他用度的“資源”與節(jié)約自然資源雖也有所不同，但也存在著許多明顯的正相關(guān)性一面。但在節(jié)約型政府的內(nèi)涵中，節(jié)約自然資源是其核心內(nèi)容，節(jié)約政府其他用度的“資源”只是作為節(jié)約自然資源的重要手段與必要條件而被提出和被要求。

關(guān)于“節(jié)約型政府”的含義。多數(shù)觀點認為，節(jié)約型政府指通過采取法律、經(jīng)濟和行政綜合性措施，提高資源利用率，把政府的資源消耗維持在最低水平，并以最低的資源消耗獲得最大的社會和經(jīng)濟效益。但也有觀點認為，新時期節(jié)約型政府理念的核心意蘊應(yīng)該是指致力于不斷實現(xiàn)以節(jié)約自然能源資源為基本任務(wù)和主要職能的政府，具體地說，“節(jié)約型政府”是指政府在對其內(nèi)部事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理中，既要克服對自然能源資源無效消耗的低層次浪費；也要通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。避免對自然能源資源高耗低效的高層次浪費，并使節(jié)約自然能源資源意識與行為滲透于政府管理與政府建設(shè)的方方面面。

關(guān)于節(jié)約型政府的特征，這可以從節(jié)約型政府本質(zhì)屬性的內(nèi)在要求即內(nèi)在特征以及建設(shè)節(jié)約型政府路徑的外在要求即外在特征的兩個方面來概括。如認為，節(jié)約型政府主要特征在于：政府規(guī)模上要精簡，要求“小政府、大社會”；行政效率上要高效，要求“低成本、高效率”；在行政成本上要節(jié)約，要求“既廉潔又廉價”。節(jié)約型政府具有以下外在特征：節(jié)約型政府是職能定位準確的政府；是規(guī)模適度的政府；是決策民主科學(xué)的政府；是高效的政府等。

3 如何建設(shè)節(jié)約型政府的問題(即建設(shè)節(jié)約型政府的路徑與對策等內(nèi)容)。一般而言，相關(guān)觀點無非是從觀念、制度和行為或教育、法律、政策、經(jīng)濟、行政和技術(shù)等視角來解答。但論證思路及其具體觀點呈現(xiàn)出多向度、多論域和多層面闡述之特征，并主要體現(xiàn)在對以下的某種思路取向或多種思路綜合。

一是主要基于節(jié)約型政府內(nèi)涵與特征的一般要求來闡明建設(shè)路徑。一種觀點認為，“節(jié)約型政府”范式的兩個實現(xiàn)路徑為：培養(yǎng)既節(jié)制“有形資源”又節(jié)制“無形資源”的節(jié)用意識；建構(gòu)節(jié)制政府用度的“軟約束”與“硬約束”制度與機制，這其中又包括：樹立政府的“公共支持”意識，構(gòu)筑節(jié)制‘公共稅收”的軟約束機制；建立政府的“公共財政”體系，構(gòu)筑節(jié)制“公共支付”的硬約束制度。第二種觀點就認為。新時期建設(shè)節(jié)約型政府的路徑主要表現(xiàn)為：樹立強化政府的節(jié)約意識，其中，我們不能只停留在從尊重傳統(tǒng)的節(jié)約美德、從珍惜“納稅人的錢”的層面來認識政府節(jié)約的意義，新時期更要從世界自然資源能源全面短缺以及全球生態(tài)環(huán)境不斷惡化的嚴峻現(xiàn)實出發(fā)，增強自然資源能源與生態(tài)環(huán)境的憂患意識；建立健全政府的節(jié)約制度，包括節(jié)約型政府必須要為整個社會提供一整套節(jié)約型制度；節(jié)約型政府必須要有規(guī)范政府自身節(jié)約行為的一整套約束機制。與節(jié)約型政府特征的觀點相對應(yīng)，第一種觀點就認為。建設(shè)有中國特色的節(jié)約型政府要理清以下思路：減少政府部門，提高辦事效率；減少決策失誤，提高決策水平；強化預(yù)算約束，建設(shè)透明政府；強化公務(wù)員隊伍素質(zhì)，建立優(yōu)勝劣汰機制。第二種觀點就認為，建設(shè)節(jié)約型政府的具體思路是：強化成本意識，樹立節(jié)約理念；轉(zhuǎn)變政府職能，縮小政府規(guī)模；優(yōu)化決策機制。提高決策水平；改革預(yù)算管理，建立績效預(yù)算制度；推行電子政務(wù)，提高政府管理效率。

二是主要基于建設(shè)節(jié)約型政府存在的難點或重點來探討建設(shè)路徑。如認為，建設(shè)節(jié)約型政府的難點在于：公共部門功能的擴張與強化；競爭激勵機制的缺失；政府的內(nèi)部性；公共部門績效管理的困難，而建設(shè)節(jié)約型政府的思路是：加強教育，增強節(jié)約意識；轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)；建立科學(xué)性的政府績效評估體系；積極探索財政資金管理的新方式；政務(wù)支出制度化與規(guī)范化；“納稅人”的監(jiān)督到位。有些文章的思路可從題目中“窺見一斑”：“增強干部節(jié)儉意識促進節(jié)約型政府建設(shè)”、“積極推進公共財政預(yù)算改革加快建設(shè)節(jié)約型政府”、“完善決策環(huán)節(jié)建設(shè)節(jié)約型政府”、“完善政府采購制度促進節(jié)約型政府建設(shè)”、“構(gòu)建節(jié)約型政府關(guān)鍵在制度創(chuàng)新”、“領(lǐng)導(dǎo)干部‘面子經(jīng)濟’與構(gòu)建節(jié)約型政府的困境”、“行政權(quán)力運行機制與節(jié)約型政府的建構(gòu)”等等。

三是主要基于政府存在的各種浪費現(xiàn)象及其原因來分析建設(shè)路徑。如認為當(dāng)前政府機關(guān)日常事務(wù)中存在的浪費現(xiàn)象有：車輛管理比較混亂；會議浪費普遍存在；接待費用居高不下；水電消耗浪費驚人；公費娛樂有禁不止。其原因主要在于：“公地悲劇”效應(yīng)；管理機制缺失；經(jīng)濟實力增長；社會監(jiān)督失控，而建設(shè)節(jié)約型政府的路徑選擇是：提高，納稅人”的意識；構(gòu)建節(jié)約型的消費模式；推行政務(wù)改革；加強政府成本核算；加大對政府浪費行為的約束和懲戒力度。再如認為，當(dāng)前我國政府存在的浪費現(xiàn)象主要原因有三個方面：不良觀念導(dǎo)致浪費；行政組織結(jié)構(gòu)的不合理造成的對公共資源的不合理使用；政府行政各環(huán)節(jié)的差錯或失誤造成浪費，而建設(shè)節(jié)約型政府的路徑選擇有：牢固樹立節(jié)約意識和成本一效益觀念；加強政府機構(gòu)節(jié)能管理；轉(zhuǎn)變政府職能，降低行政成本；提高政府決策的科學(xué)性與正確性，強化節(jié)約資源的法制建設(shè)；借鑒國外政府的節(jié)約經(jīng)驗。

三、深化思路探討

1 進一步辨析明確節(jié)約型政府的內(nèi)涵特征。從“節(jié)約”的內(nèi)涵來看，“節(jié)約”最基本的涵義是以最少的成本獲得最大的效益，它既關(guān)系到成本，也涉及到效益。所以，我們在考察“節(jié)約型政府”建設(shè)時，也應(yīng)該既要建立成本概念，也要建立質(zhì)量概念；既要建立成本約束機制，也要建立品質(zhì)控制機制。既應(yīng)強調(diào)“由先前不計政府成本，到開始重視政府成本核算，要求節(jié)約成本、提高效益，”也應(yīng)強調(diào)“節(jié)約型政府不僅應(yīng)是成本節(jié)約和‘少花錢、多辦事’的政府，而且更應(yīng)是‘把事辦好’的政府。不能把事情辦好的政府亦即效益、質(zhì)量不高的政府，即使成本降低到最低限度，也絕對不是我們所要建設(shè)的節(jié)約型政府。”“節(jié)約對象”的范圍來看，應(yīng)大致區(qū)分為三種情況：第一種情況是將節(jié)約的核心或重心界定為某種特定的相對稀缺“資源”，如自然資源。第二種情況是將節(jié)約的枝心或重心界定為多種相對稀缺“資源”，如人力、物力、財力、時間、信息、知識、信任等。第三種情況將節(jié)約對象的范圍進一步擴展到節(jié)事(即節(jié)制無謂的職能)、節(jié)制腐敗、節(jié)制形式主義等，而作為節(jié)制直接對象的所謂“事”、“腐敗”、，形式主義，都是指政府的不當(dāng)或不良行為。事實上，節(jié)制政府的這些不當(dāng)或不良行為的本意并不是指節(jié)制資源本身，而是指節(jié)約資源的路徑或?qū)Σ摺?/p>

至此，我們也不妨將節(jié)約型政府概念作狹義和廣義的理解。狹義的節(jié)約型政府概念，亦可表述為“自然資源節(jié)約型政府”或簡稱為“資源節(jié)約型政府”。而廣義的“節(jié)約型政府”概念則具有更廣泛的釋義空間，如，節(jié)約財政開支，實質(zhì)就是“廉價政府”；節(jié)約人力資源，實質(zhì)就是“精干政府”；節(jié)約時間資源，實質(zhì)就是“快捷政府”等。相應(yīng)地，節(jié)約型政府特征也需要從兩個方面來界定：從“節(jié)約”一般內(nèi)涵看，節(jié)約即意味著有效與高效。廣義的節(jié)約型政府即一般意義上的節(jié)約型政府內(nèi)在特征也就表現(xiàn)為“有效型政府”和“高效型政府”，而其他內(nèi)容都屬于廣義的節(jié)約型政府外在特征。而從狹義的資源節(jié)約型政府內(nèi)涵看。節(jié)約型政府內(nèi)在特征還應(yīng)加上“節(jié)約重心為自然資源”的內(nèi)容，而以其為核心的其他方面內(nèi)容則都屬于其外在特征。

2進一步凸顯節(jié)約型政府意蘊的當(dāng)代性質(zhì)。節(jié)約型政府研究理應(yīng)充分汲取與繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和理論資源，但又必須結(jié)合當(dāng)代社會實踐需要以及當(dāng)代先進文化思潮加以創(chuàng)新與發(fā)展。凸顯節(jié)約型政府意蘊的當(dāng)代性質(zhì)，最主要的任務(wù)就是要樹立與融合當(dāng)代“節(jié)約觀”與“政府觀”。比如，我們今天講的“節(jié)約”與過去有四點不同，即節(jié)約是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容；節(jié)約是一種“社會變革”；節(jié)約的檳心是節(jié)省資源，而資源是與人口、環(huán)境密切相連；節(jié)約重在“建設(shè)”。再比如，應(yīng)該區(qū)分兩種背景下的資源節(jié)約觀，即傳統(tǒng)節(jié)約觀主要是置于生產(chǎn)力低下的背景下，節(jié)約意義主要是滿足當(dāng)下人們的基本生存需要。而現(xiàn)代節(jié)約觀主要置于自然資源能源短缺的背景下，節(jié)約目的涵蓋了經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，涵蓋了人與自然和諧發(fā)展的全面內(nèi)容。此外，隨著傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，我國政界與學(xué)界也提出了許多反映當(dāng)代政府改革創(chuàng)新目標的“政府觀”，如服務(wù)型政府、學(xué)習(xí)型政府、責(zé)任政府、法治政府、透明政府、電子政府等。這些體現(xiàn)當(dāng)代性質(zhì)的“節(jié)約觀”和“政府觀”應(yīng)更充分地被反映到節(jié)約型政府的意蘊之中。

3進一步形成節(jié)約型政府理論的中國特色。所謂“中國特色”的節(jié)約型政府理論，并不意味著排斥一般意義上的節(jié)約型政府理論指導(dǎo)，也不意味著拒絕比較與借鑒其他國家的節(jié)約型政府建設(shè)經(jīng)驗與先進理論，但是，探尋與形成節(jié)約型政府理論的中國特色，最根本的含義還是要從處于初級階段的中國國情出發(fā)。概而言之，從宏觀層面的中國國情出發(fā)，節(jié)約型政府研究就需要自覺地汲取與繼承優(yōu)秀的中國傳統(tǒng)歷史文化和理論資源，其中包括我國老一輩革命家的有關(guān)論述；就需要自覺地適應(yīng)建立有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義民主政治制度的背景要求；就需要自覺地契合有中國特色的既要加快發(fā)展又要科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。從微觀層面的中國國情出發(fā)，節(jié)約型政府研究就要緊密聯(lián)系中國政府的客觀實際，既要聯(lián)系中國各級政府資源節(jié)約或行政成本控制的實際狀況，也要反映中國政府的主導(dǎo)地位和職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實要求，還要自覺地服務(wù)于我國政府改革的總體目標即建立健全“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政管理體制?？傊?，只有努力形成有當(dāng)代中國特色的節(jié)約型政府理論，才能科學(xué)指導(dǎo)我國政府改革與創(chuàng)新的偉大實踐。

[責(zé)任編輯：王潤秋]