基于公共財政視角的農村社會養老保險制度透視

[摘 要]農村社會養老保險的公共產品屬性意味著政府在農村社會養老保險制度建設中的主體責任。新型農村社會養老保險制度建設的價值取向和重心回歸公共財政的基本職責，符合我國社會和經濟發展的進程和目標，是目前部分地區對原有制度探索過程中的創新。但是，農村的地區差異性和制度設計的缺陷導致農村社會養老保險制度的公共產品屬性發生偏離，現實執行中亦面臨財政責任長期持續發展的財務約束，在試點階段需要高度關注、理性認識和不斷完善。

[關鍵詞]公共財政；農村社會養老保險制度；主體責任

[中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)07-0057-08

一、問題的提出

農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，而農村社會養老保險制度則是其中的關鍵內容之一。如果說“要認識中國，必須首先認識占人口百分之八十的農民”的話，那么隨著老齡化浪潮的到來，認識農村社會養老問題變得日益突出和緊迫。

從養老問題涉及的幾方面內涵來說，“‘誰來養’是養老的首要問題，即養老的主體；‘養不養’既是法律和道德問題，又是涉及部分老年人生活甚至生存的現實問題；‘怎么養’是一個養老模式問題；‘養得怎么樣’是養老的質量問題，也是養老的根本目的所在”。這四方面相互聯系，但首要和關鍵的問題是解決“誰來養”的問題。

作為政府重要公共政策的農村社會養老保險和任何一項社會保障制度項目一樣。其實質都是全社會經濟利益的再分配問題。在資金的籌集和制度建設中哪些主體應該負責?負什么樣的責任?這些責任的履行所需的對等的財力或硬性條件是否足以保證制度的可持續性等，是目前農村社會養老保險制度建立過程中需高度關注的問題。在各種農村養老模式(家庭養老、社區養老、政府養老)都不能完全解決農民養老問題和市場經濟條件下，如何讓我國社會經濟發展的輝煌成果惠及70％的農村人口，這的確是一個關乎中國社會未來發展和和諧穩定的戰略問題。

本文以公共財政視角來探討農村社會養老保險制度建立過程中所遇到的“誰來養”、“怎么養”等問題，通過細分農村社會養老保險這一公共產品的不同屬性，明確和強調政府在農村基本養老保險制度中的主體責任及其主體責任的實現機制，以此作為制度平臺實現社會收入再分配，建立和完善面向未來城鄉統籌發展的、統一的社會養老保險體系。

二、公共財政與我國農村社會養老保險制度的變遷

公共財政的本質是一種政府分配行為，收支活動主要通過公共預算來體現。公共財政理論的核心是公共產品及其生產。同時具有非競爭性和非排他性的是純公共產品，必須由公共財政來提供。兼具公共和私人產品特性的為混合公共產品，其提供方式則可以是多元的。

社會保障與公共財政之間的關聯，主要源于社會保障的公共產品屬性。當然，并非所有的社會保障制度項目都具有典型公共產品特征。盡管目前理論界對此的看法不一，但社會保障中的基本保障，比如養老保險中的基本養老保險，其公共性是非常明顯的。

農村社會養老保險制度的產品屬性界定是一個復雜而困難的問題。在當代，多支柱養老保險體系強調現代社會養老問題中的政府責任、組織責任和個人責任。從籌資模式角度看，也存在著由現收現付向基金積累制的過渡，養老保險中的基本養老保險即統籌賬產具有明顯的公共產品屬性，必須由公共部門來提供。“個人賬戶部分則是政府把制度安排作為公共產品，集體(企業)、農民(職工)個人把交費作為私人產品結合起來的混合產品”，團其提供方式就可以是多元的。應該強調的是，市場經濟體制下，這類混合公共產品存在的前提是現行制度對其中的個人賬戶產品產權性質擁有充分的保護和尊重，不能因公共產品的強勢而漠視私人產品的私人屬性。

農村社會養老保險制度作為一項重要的公共政策，公共財政在其建構中不僅負有政策責任(制度的設計和規范)和法律責任(通過法律規范和調整農村養老保險關系)，更重要的是負有財政責任，即財政資金的支持和推動該制度的建立。具體來說，農村社會養老保險中的基本養老保險，即統籌基金賬戶應由政府提供，同時政府承擔制度的安排和法律責任，把基本養老保險作為一種在盡可能高的行政層級上提供的公共物品。個人賬戶由多元主體(集體和農戶)按混合公共產品的性質提供，享用者則為單一的農戶，以體現風險共濟功能。

從我國社會主義基本制度確立至今。在農村社會養老保障制度的變遷過程中，政府的角色歷經了從“無所不包”到“有所為，有所不為”的過程。1956-1978年農村養老保障處于集體保障為主的階段。傳統農村集體經濟體制下的集體養老保障制度看似公平(公共財政的責任通過農村集體經濟的保障功能體現了相對公平)，但由于農村經濟的落后，集體經濟內部的封閉運行。更主要的在于制度內在的缺陷而不具有可持續性，在土地保障功能供給不足的情況下無法實現風險共擔，充其量是大家的共同貧窮。當家庭聯產承包責任制的實施使集體養老保障的基礎消失時，農村養老責任回歸家庭，政府和集體的養老責任轉而化為無，直到1991年政府責任的“有所為”。即1991年農村養老問題的試點和同年6月原民政部農村養老辦公室制定出《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)。《基本方案》在養老保障的設計上過分強調個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持的政策，體現的是農民以自我保障為主不給政府背包袱的原則，養老基金的主要部分由農民自己繳納，并在農民交納不低于50％的基礎上，集體給與補助。至于國家政策扶持則主要體現在對農民參加養老保險所給與的政策優惠上。此階段的養老保險制度不僅缺乏明顯的社會互濟，更主要的是政府在農民養老問題上沒有承擔應該承擔的責任。加之認識的不到位和前后反復，從1998年開始農村社會養老問題進入衰退期。1999年7月國務院指出我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，對農保政策進行了重大調整。之后，各地開展的農村養老保障基本是由各地政府負責分類、分層制定政策、貫徹落實和推進的針對特殊群體(失地農民、雙女戶、獨生子女等)的特殊政策。公共財政責任在農村養老保險問題上開始出現“有所為和有所不為”的制度取向。2003年后，蘇州、上海等發達地區開始了新型農村社會養老保險的試驗和探索，在制度創新方面取得了新進展。2006年，勞動與社會保障部在全國選擇了8個不同類型的地區進行試點。2007年11月將寶雞市列為全國“新型農村社會養老保險試點城市”，全國性政策試點工作展開。

總結我國農村社會養老保險制度的變遷歷程，不難看出政府責任在不同時期的表現存在著明顯的“責任缺失”，如制度設計失誤和規范效率差，財政責任、監管責任和實施責任缺位等。公共財政的責任也經歷了從全方位“缺失”到部分責任的“回歸”過程。 隨著新型農村基本養老保險制度的試點，應該相信從理論到實踐上，公共財政的陽光將隨著經濟社會的發展普照農村。當然，“對于社會保障制度而言。時間往往是最好的檢測手段，不論是俾斯麥式的社會保險制度，還是貝弗里奇的福利國家藍圖，都經歷了半個世紀以上的檢驗”。新型農村養老保險制度的實施同樣有待于實踐的檢驗。

三、新型農村社會養老保險制度的理論和實踐探索

新型農村社會養老保險制度是在我國經濟持續高速增長和公共財政能力大大增強，對農村社會養老保險制度改革進行反思的條件下，按照城鎮基本養老保險制度的框架，部分經濟發達農村地區從2003年開始推行試點的農保制度。從新制度的試點來看。最大的制度突破是公共財政在農村社會養老保險制度建設中承擔了政府應該承擔的責任。主要表現在兩方面：一是籌資方式采取“個人繳費、集體補助、政府補貼”制度模式，由完全個人賬戶模式變為個人賬戶與社會統籌調劑金賬戶相結合。確立了合理的籌資基數和籌資標準，農民的基本養老金與參保人的繳費基數和繳費年限掛鉤，確保農民退休時的養老待遇能夠保障基本的生活，隨生活水平的提高相應增加。二是賬戶結構安排方面，新制度包括基本賬戶、機動賬戶和調整賬戶，三大賬戶由國家統一設立，其充實程度將會受個人、集體和國家的繳費水平的影響。(1)基本賬戶由國家、集體和個人共同出資充實，國家資金屬于派生性配套資金，如果個人和集體無力充實賬戶，國家必須兜底按照法定總額充實。該賬戶是為保障一般人都能享受養老保險，具有強制性。(2)機動賬戶體現個人繳費主觀意愿和能力差異。具有自愿性。凡希望有資格享受機動賬戶者，必須先按規定充實基本賬戶。(3)調整賬戶是國家從基本賬戶和機動賬戶中按照一定標準提取統籌準備金的賬戶，是為平衡不同地區、不同個人之間養老資源的差異，以及消解各種風險而設，也具有強制性。

從理論上來講，新型農村社會養老保險制度的價值取向和重心回歸政府和公共財政的基本職責，符合我國社會經濟發展的進程和目標，實踐上具有明顯的社會效益、經濟效益和政策效益。比如，制度在更大程度上實現了社會公平、發揮了社會“穩定器”的調節作用；增加農民收入，縮小和緩解城鄉收入不斷擴大的趨勢、刺激消費市場、推動經濟增長等。但新型農村社會養老保險制度畢竟是部分地區對原有養老保險制度的改革和探索，實踐中面臨著一系列新的考驗。除了和原有農村社會養老保險制度面臨共性問題(立法依據不足、基金運營和保值增值困難、基金管理體制不順)以外，理論和實踐中還面臨以下突出問題：

一是農村社會養老基金的可持續性問題。社會養老保險制度建立初期主要依靠政府公共財政支持，這是發達國家建立農村社會養老保險制度的基本經驗。我國農村社會養老保險的基金雖為三方籌資，基本賬戶國家負責兜底按照法定總額充實，但這里的國家和政府層面在目前也僅限于市、縣級地方財政責任。沒有中央和省級財政的兜底，隱含著的未來制度風險將全部由地方政府承擔，既不符合國際上推行農村社會養老保險制度的通行做法，也有悖于城鄉社會養老保險制度的公平原則。加之目前。城鎮社會養老保險已使中央財政困難重重，省級財政也主要是對落后和欠發達地區的社會保障進行轉移支付，新型農村社會養老保險完全依賴于地方財政，從長遠發展來看，缺少中央財政和省級財政責任的實施。是可持續發展的最大障礙。能否保證農村居民和集體養老保險相應的投保貼補是新制度財務運行風險對政府的首要考驗。

二是新型農村社會養老保險制度與各項已有制度的銜接及轉軌成本分攤問題。由于制度設計先天性缺陷，與城鎮基本養老保險制度的接軌，與原有農保制度的銜接，與農村各種群體(失地農民、獨生子女家庭、農民工、鄉鎮企業職工)已有養老保險制度、農村貧困人口最低生活保障制度的銜接都面臨一個轉軌問題。從統籌城鄉發展的戰略角度看，新型農村社會養老保險制度設計中盡管確定了與城鎮社會養老保險制度的銜接，但并未形成合理的轉軌成本籌集與分擔機制，實際操作中，除了更多地通過與企業的討價還價外，還必須面對各種政策之間的利益協調。因此，能否實現農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保險制度的平穩過渡，把鄉鎮企業職工以及農民工、失地農民納入城鎮職工養老體系，轉軌和銜接成本及責任分擔中，公共財政責任的履行在各級財政之間怎么樣子衡，試點結果是否具有推廣性都尚待觀察。

三是我國農村的地區差異性導致新型農村社會養老保險制度的公共產品屬性發生偏離。從20多年社會養老保險的理論和實踐探索經驗來看，盡管政策意圖一直都在嘗試把基本養老保險設計為一個全國性的公共產品，因為基本養老保險制度實質就是一個社會收入再分配計劃。但在多級財政管理體制條件下，中央政府和地方政府對于社會保障的責權劃分不夠清楚，對具有典型公共產品性質的基本養老保險部分(可以理解為社會統籌部分)沒有形成一個合理的層級分布，全國和省級統籌缺乏明確的目標結構，社會統籌長期停留在市縣級層面。上述制度層面的設計缺陷在各種社會保障制度項目中幾乎都存在，新型農村社會養老保險制度也不例外。在我國農村地區之間的差異性愈益加深的情況下，政府責任更多表現為地方政府的財政責任，農村基本養老保險的公共產品屬性從受益原則來講，就成為典型的區域性和地方性公共產品，適用范圍也就僅限于本地區，偏離了典型公共產品應有的功能。

四、構建農村社會養老保險制度的幾點建議

從統籌城鄉養老保障體系的戰略目標出發，對影響新型農村社會養老保險制度可持續發展的問題在制度試點階段就應給予足夠的重視，探索解決的對策。

第一，處理好農村基本養老保險制度和其他社會保障制度之間的關系，為統籌城鄉的統一的社會保障體系奠定基礎。從長遠發展看，城鄉社會保障制度不可能總是相互分離，制度之間的銜接十分必要，必須在體制機制設計上首先做到統一。從試點經驗來看，個人賬戶應是建立城鄉整合的社會保障制度的基礎，比如，對符合參加農村社會養老保險的人員，已按原制度參加農村社會養老保險的，其個人賬戶應予以保留，達到規定領取養老保險金待遇條件后，按原辦法計發養老金可與按新制度計發養老金合并統一發放。對于參保人員已參加城鎮職工社會基本養老保險的，其農村社會養老保險個人賬戶應予以保留，當其達到規定領取養老保險金待遇年齡后，按規定同樣也享受相關待遇。

第二，加大公共財政對農村社會養老保險制度建設的投入。在目前縣級財政非常薄弱、省級財政略有結余、中央財政相對比較寬裕的情況下，要做到未雨綢繆。首先，在充分運用全國社保基金應有功能的同時，通過各級政府建立農村社會養老保險風險儲備基金。可以采取地方政府(市、縣二級)每年從土地出讓和拍賣收入中提取、財政預算專門安排、預算外收入切出一塊，專門用于建立農村基本養老保險的風險儲備基金，列入當年財政預算；其次，中央和省級政府也應從發達地區上繳的財政收入和土地出讓收入中提取一部分作為風險擔保金，通過轉移支付充實地方儲備金，各級風險儲備金可由省級農村養老基金管理機構進行集中管理，降低管理風險。“把社會保障投入擺在財政支出優先順序的前端”應該成為公共財政履行其職責中的共識。

第三，堅持保基本、寬覆蓋、能轉移、可持續的政策思路，界定各方在農村社會養老保險中的責任。針對農村社會變遷過程中社會階層分化日益明顯、社會需求日趨多元化和約束條件的差異，對農村社會養老保險進行更明確細致的劃分，明確政府和市場清晰邊界的過程中理順中央和地方政府在提供社會養老保險方面的職責，使中央和省級政府的職責盡可能向農村基本養老保險和社會救助領域集中，以一般性稅收作為主要融資來源。混合公共產品的提供則更多依靠地方政府和集體組織及社區的力量。補充性養老保險則依靠家庭和個人的力量。同時注重制度運行所需的內外環境和條件創造，以此形成一個適合于我國廣大農村的社會養老保險體系。

[責任編輯：黎 峰]