新農村建設中農民主體地位問題的法律探微

[摘 要]新農村建設的本質是廣大農民建設自己美好家園的活動，農民是建設主體。但是“我們動而農民不動”的現實情況，卻令人深思。基于對問題致因的分析，應當從改變觀念、完善立法、健全制度、落實政策、尊重農民和提高農民素質、堅持村民自治以及強化司法保護等方面來落實農民的主體地位、發揮農民主體作用。

[關鍵詞]新農村建設；農民；建設主體

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)07-0066-02

一、問題的提出

科學發展觀堅持以人為本，強調人在社會歷史發展中的地位和作用。中國是一個農業大國，從事農業生產勞動的農民占人口的絕大多數，這就賦予了農民成為中國歷史創造主體的天然屬性。從古至今，在中國的社會歷史舞臺上，農民始終是一支浩蕩的政治力量。無數的歷史事實證明，農民創造了中國歷史，農民的成長與進步發展了中華民族。改革開放以來農村中不斷萌生的家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業、股份合作制、農業產業化模式等生產經營形式，以及以村民自治為核心的基層民主制度，均有力證明了農民作為當今中國最龐大的社會群體所蘊含的強大的創造潛力。而農民創造性思維的進發又是以滿足自己的利益需求和價值為出發點和原動力的，九億農民在發展農村社會經濟政治過程中的親身實踐證明，農民是農村建設的主體，是中國現代化的主力軍。從某種意義上可以說，中國的現代化進程是由農民的現代化程度決定的。因此，黨的十六屆五中全會提出了推進社會主義新農村建設的發展目標，作為權利主體、創造主體、價值主體和利益主體的農民，有權利也有責任擔當起建設新家園的歷史重任。

然而在社會主義新農村建設的實踐中，農民主體地位的現實情況卻不容樂觀，主要存在下列問題：

1 農民主體意識淡漠。在新農村建設這場自上而下的農村社會改革實踐中，很多農民滿足于小富即安。自給自足的生產生活方式，缺乏進取精神，對新農村建設心存疑慮，持觀望態度，不愿冒險。加之受自身文化水平的限制，對新農村建設認識模糊，不了解自己的相關權利、利益和責任，主體意識淡漠，民主化程度較低。基本上是現實政治的被動接受者，而非積極參與者。

2 農民主體地位被虛化。在新農村建設活動中，一些鄉鎮政府固守計劃經濟時代的“家長式”思維，或出于政績考慮，在新農村建設中以所謂，行政指導”為名，越俎代庖，不顧農民意愿和市場需求，大搞無效益或低效益的“政績工程”，勞民傷財的“形象工程”或專家學者的“明星工程”，損害了農民利益，傷害了農民感情，挫傷了農民建設社會主義新農村的積極性，以至于農民的主體地位被虛化，主體作用無法正常發揮。

3 農民實體法律權利殘缺不全。所謂主體，在法律上意味著權利的享有者和義務的承擔者，作為新農村建設主體的農民，理應享有為或不為某種行為以及行為模式的選擇自由，然而，歷史形成的“城鄉分治”不僅造成了戶籍、教育、就業、社會保障等制度中城鄉居民在各種利益分配上的不平等，損傷了廣大農民的平等權，而且國家還通過征地制度的建立使農民集體土地制度依附于國有土地制度。時至今日，同命不同價、同城不同權、同工不同酬的制度和活生生的案例仍屢見不鮮并繼續存在。特別是在農地征收和農地發包、征地拆遷補償、村委會選舉以及村務公開、新農村建設模式等關涉農民重大利益的問題面前，農民的話語權形同虛設，從而導致了農業的相對困頓、農村的衰落和農民的貧困。在民主法治的歷史背景下，農民的非國民待遇問題依然無法得到有效改變，以至于法律賦予農民的實體權利被扭曲得殘缺不全，農民新農村建設的主體地位難以真正落實。

4 救濟農民實體權利的程序權利難以保障，程序權利是實體權利的保障。然而，長期以來，因農民的貧困問題一直未得到有效解決，許多貧困的農民在實體權利被侵犯時，因無力承擔訴訟費用而不得不放棄訴訟權利，致使農民實體權利的保護難以奏效。因公力救濟難以實現而深感不公的農民，便尋求簡單、經濟的私力救濟程序為自己遭遇的冤屆和不公吶喊，上訪、靜坐、堵門或杜塞交通甚至是暴力沖突等制度外的程序便成為一些農民無奈之下的選擇，但往往因程序的非制度化無果而終。實體權利被侵害、程序權利難以實現的農民，其新農村建設主體的地位是缺乏保障的。

二、問題的反思

新農村建設的本質是廣大農民建設自己美好家園的活動，農民才是建設的主體。目前，“我們動而農民不動的”窘境，迫使我們深思問題的致因。

1 歷史慣性。中國是一個傳統的農業社會，歷史上閉關鎖國、自給自足小農經濟的長期存在使廣大農民形成了小富即安的弱質特征。新中國建立后，長期置身于計劃經濟體制下的農民。受制于國家的行政命令一直處于被動和依賴的地位，自主性、主動性、開放性和創造性明顯不足。改革開放后的家庭聯產承包責任制雖然在很大程度上調動了農民的生產積極性，但是長期形成的依賴心理，導致農民的創造性思維不足。因而缺乏主動性、獨立性和能動性，主體意識明顯不足，在競爭激烈的市場經濟條件下其主體作用難以發揮。

2 觀念使然。在城鄉分治的“二元制社會結構”下，農民因不公平待遇而逐漸成為社會的貧困階層和弱勢群體，進而被視為“二等公民”。正是基于對農民的這種錯誤認識，社會對農民的歧視有增無減，歧視農民的法律政策暢行無阻，侵害農民權益的行為屢禁不止，特別是農民建設自己新家園的話語權被漠視，雖然社會承認農民為國家城市化和工業化發展做出的巨大貢獻和犧牲，但是在城市市民享受國家工業化和城市化發展的成果時，廣大農民仍然被排斥在外。如果新農村建設從一開始就固守傳統思想，鎖定農民的“二等公民”身份，就是實施再多的“多予少取”、工業反哺農業等舉措，新農村建設也難以收到實效。

3 體制政策失范。平等權是我國憲法規定的公民基本權利之一，然而自新中國成立至今，農民的憲法權利卻一再被歧視性政策損害和踐踏。例如，農地是農民最重要的資源和財富，也是新農村建設的主戰場，但是憲法規定的農民集體土地所有權。卻被征地制度消解、擠壓、扭曲為四項權能殘缺不全的使用權，農民的土地權利完全聽命于政府的需要，農民對農地的主體地位和所有者權益無法彰顯。導致農民長期處于貧困的生活狀態下，嚴重弱化了農民的主體地位和作用。特別是土地征用制度設計上的缺陷，在某種意義上已經淪為掠奪農民利益的工具。

4 行政權力的操縱，新中國建立后，基于當時嚴峻的國際環境，為了趕超英美，國家實施了“重工輕農”的趕超型發展戰略，并相繼建立了土地的二元所有制及城鄉二元化社會管理模式，因此說“城鄉分治”、三農問題的不斷加劇很大程度上是行政權力操縱的結果。當今社會，隨著行政權力的不斷膨脹，一些地方政府為了撈取政治資本，竟不顧農民意愿，違背當地客觀實際，大搞形象工程，甚至不惜動用行政強制手段或通過地方法規、政策性規定迫使農民建設樣板工程，操縱新農村建設。一些官員甚至認為新農村建設的目的是啟動消費、拉動內需、促進經濟增長，顯然背離了黨中央、國務院關于新農村建設的目標定位。基于政績考慮、依賴行政強制操縱新農村建設，是對農民主體地位的公然否定和農民建設新農村權利的剝奪，這不能不說是民主法治的悲哀。

5 農民自身素質的束縛。雖然我國近九億農民占全國總人口的70％，但是，廣大農民的受教育程度普遍偏低。據統計，在我國4.9億農村勞動力中，文盲和半文盲勞動力約占7％，小學文化程度者約占31％，初中文化程度者約為49％，高中及以上文化程度者約為13％，特別是接受過技能培訓的農民不足1％。受自身文化水平和素質的影響，農民的權利意識不足，創業能力較弱，客觀上制約了其新農村建設主體作用的發揮。

6 地方經濟的制約。在經濟發達地區，市場經濟相對發達，農民感受的競爭壓力大，其經濟意識、市場意識、權利意識和創新意識相對較強。特別是解決了溫飽等基本生存問題的農民，對民主權利的渴望不斷增強，主體意識日漸鮮明。而在經濟落后地區，傳統的自給自足的生產生活方式，使農民的生活目標偏低，加之視野不開闊，思想觀念比較保守，創新意識明顯不足，主體作用難以有效發揮，因此，農民主體意識的轉化與當地經濟的發展密切相關。

三、問題的求解

為切實有效地推進新農村建設步伐，必須以保障農民主體地位為價值目標，從改變觀念、完善立法、修正制度、落實政策、尊重農民和提高農民素質、堅持村民自治和強化司法保護等方面人手。具體措施如下：

1 改變現念，社會公眾應正視農民這個最大的利益主體，充分認識農民新農村建設主體的地位和作用，改變歧視農民、漠視農民權利正當性的思想心理以及犧牲農民利益的發展觀，充分尊重農民的意愿和首創精神，激發農民的創業激情，而廣大農民應隨時代而動，積極行動起來，弘揚主體意識，關心新村建設模式和方案的制定與實施，主動出資出力，積極投身到新農村建設活動中。

2 完善立法。徹底摒棄歧視和損害農民利益、違背憲法和法律的制度和政策，切實保障農民在教育、醫療、衛生及社會保障方面享有國民待遇，特別是改革土地二元所有制結構下農村土地制度依附于國家土地征收制度的規定，保障農民的物權利益，使農民的主體地位真正落在實處。

3 健全制度。應全面落實和實現農民與市民、農村與城市、農業與工業之間的平等待遇，加大支農政策力度，充分發揮政策導向作用，落實“城鄉統籌”發展戰略，激發廣大農民新農村建設主體的積極性。建立和完善農民參與的農地征收等涉及農民重大利益問題的聽證程序，暢通農民意愿的訴求通道，有效提升農民的談判地位，使農民的利益訴求體現在公共政策的制定與執行中，彰顯農民的主體地位。要不斷加大財政資金向農村公共事業投入的力度。建立“以工補農、以城帶鄉”的長效機制，強化政府對新農村建設的財政責任和“輸血”功能。同時，應著力提高農民的科學文化素質、民主意識、道德素質、法律素質。培育新型農民，增強農民自我發展的“造血”功能。

4 發展民主，抓好落實。實踐中，要尊重農民主體地位和意愿，加強村民自治制度建設，堅持“一事一議”。落實村務公開。用實實在在的新農村建設項目吸引農民，從農民普遍關心的農村飲水衛生、交通便捷、清潔能源推廣、垃圾處理廠修建、污水處理及醫療保障、入學保障等事關農民生活環境和切身利益的項目著手新農村建設。對于建設規劃，讓農民充分行使話語權；產業項目的確定，由農民行使決定權；國家支農資金，向受益地區農民公開，保證農民監督權，從而切實保障村民自治，真正實現農民對農村社會事務的民主決策和民主管理。充分調動農民當家作主、參政議政以及建設新農村的積極性。

5 加強司法保護。充分利用訴訟費用的減免緩制度保障農民的訴訟權利，建立農民維權的綠色通道，擴大對農民提供法律援助的案件范圍，減輕農民的訴訟成本。何時，加速涉農案件的司法程序，及時保護農民權益。此外，還應加大涉農案件生效判決的執行力度，使生效判決得到徹底執行，從而切實保護農民的法律權益，保障農民成為新農村建設的真正主體。

[責任編輯：黎 峰]