我國耕地資源可持續利用面臨的問題與對策

[摘 要]耕地資源不僅關系到國家的糧食安全和社會穗定，也關系到一國經濟和社會的可持續發展。我國耕地資源面臨著量少、質差、后備不足等問題，要正確處理耕地利用的經濟效益與社會效益的關系、完善土地法制建設、適當開墾整理土地資源以及提高耕地的質量。

[關鍵詞]耕地資源；可持續利用；耕地保護

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)07-0102-02

耕地資源可持續利用是指為實現耕地生產力穩定持續的增長，防止耕地資源潛力退化，并具有良好的經濟效益和社會效益。即達到生態的合理性、經濟的有效性和社會可承受性，利用最新的科技手段。對耕地資源、社會資源和經濟資源進行合理配置，正確安排耕作制度和種植結構，使耕地發揮出最大的生產力。并且使耕地得到可持續利用，傳統的耕地利用的目標是耕地的經濟價值，在這種觀念支配下，為追求最大的經濟效益，人們自覺或不自覺地以損害環境為代價來換取經濟效益，其結果造成了嚴重威脅人類生存的環境問題。

土地資源是人類社會賴以生存和發展的物質基礎，耕地是土地的精華，具有養育、生態以及社會保障等多種功能，耕地資源量的多少、質的好壞不僅關系到國家的糧食安全和社會穩定，也關系到一國經濟和社會的可持續發展，因此，必須走耕地資源的可持續利用之路。

一、我國耕地資源可持續利用面臨的問題

1 耕地面積減少速度快，人均耕地數量嚴重不足。近年來，全國耕地面積銳減，據國土資源部發布的2006年《中國國土資源公報》顯示，截至2006年10月31日，中國耕地面積為18.27億畝，比2005年度凈減少了460.2萬畝。而在10年前的1996年中國的耕地數量是19.51億畝，10年耕地減少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59畝降到1.39畝。現在我國人均耕地面積不到世界平均水平的40％，僅相當于美國的1/8，印度的1/2。我國的北京、天津、上海、浙江、福建、廣東等地的人均耕地面積已經低于聯合國公布的0.85畝警戒線水平。

2 耕地整體質量差。我國不僅人均耕地資源少，而且現有耕地總體質量不高，優質耕地僅占全國耕地的28％，主要分布在我國的東南地區，而這一地區恰恰是建設活躍、占用土地資源較多的地方。我國大部分耕地水土流失、土地沙化、農田污染現象嚴重。我國約有30％的耕地受水土流失的危害，有9100.05萬畝耕地坡度在25度左右，大部分耕地缺乏足夠的水源保證，且在干旱半干旱地區有40％的耕地嚴重退化。由于不合理的施肥、過度使用農藥，農用地膜的殘留的影響，以及受到工業“三廢”、酸雨等危害，全國土壤有機質含量平均水平已降至1.0％，明顯低于歐美國家的2.5％～4％的水平。

3 后備資源不足，開發利用難度大。我國耕地后備資源嚴重不足，全國耕地后備資源潛力僅有2億畝，其中通過整理、復墾和開發耕地的潛力分別為9000萬畝、2300萬畝和8800萬畝。而且后備耕地資源大多分布在水土光照條件不好的地方，大規模地開墾坡地，不僅造成森林覆蓋率下降和主要水源地破壞，而且裸土環境下土壤侵蝕增強，水土流失、滑坡災害加劇。地表植被退化、荒漠化加劇，易引發嚴重的生態環境問題。同時，土地復墾成本高，而且復墾出來的土地多不適宜耕種，因此補充耕地的潛力非常有限。我國土地墾殖率在世界上處于比較高的水平。高于世界土地墾殖率12％，進一步提高耕地資源利用程度的空間十分有限。

二、我國耕地資源嚴峻態勢的原因

1 農村集體土地所有權產權不明。農村集體土地所有權制度的合理與否是決定耕地能否得到保護的關鍵。我國《中華人民共和國土地管理法》第8條規定：農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有以外，其余屬于農民集體所有，對集體所有的解釋，《憲法》沒有具體界定，籠統界定為集體所有；《民法通則》界定為鄉(鎮)、村兩級所有；《農業法》和《土地管理法》則界定為鄉(鎮)、村或村內集體經濟組織。我國土地產權不明加大了我國耕地保護的難度。由于耕地所有權主體不明確(農村土地所有權歸集體所有)，耕地使用權不穩定(耕地可能隨時被政府以各種名義征用)，農民的權利常常被捧除在耕地非農化過程之外。造成土地保護和監督上的乏力，大量耕地資源被占用。

2 建設用地不斷增加，隨著我國工業化、城市化的發展，工業、商業、交通及房地產等其他經濟類型與社會福利迅速發展，其用地需求日增，造成大量耕地被占用、被浪費，布局于城鎮及村落周邊、平原、盆地等人類活動中心地帶的耕地，無可避免地優先被占用，耕地的生產功能喪失。僅“十五”期間，全國新增建設用地3285萬畝，建設共占用耕地1641萬畝。截至2006年10月31日。全國建設用地4.85億畝，年度建設用地增加770.9萬畝，其中，當年新增建設用地493.0萬畝。2006年全國批準新增建設用地40.43萬公頃，比上年增長15.3％。

3 法律滯后、執法不嚴，一是通過修改土地總體利用規劃，規避國家法律。按照規定，占用基本農田必須報國務院批準，但是，一些地方為了規避這一法律規定。頻繁進行土地規劃的調整或修改，成為土地違法中的一個突出問題。二是“以租代征”禁而不止，打政策“擦邊球”。法律規定：省級以上政府才有征地和農用地轉用的審批權，其中征收涉及基本農田或基本農田以外的耕地超過35公頃的及其他土地超過70公頃的，都必須由國務院批準。但一些地方政府以租賃為名。行強征之實，變相圈占耕地，違法案件屢禁不止。雖然國家采取各種措施制止違法用地，但在2006年當年建設占用耕地中，未批先建的仍高達55萬畝，占當年建設占用耕地總量的1/5。

4 生態退耕還林、還草本是利國利民具有深遠意義的重要戰略舉措，對于保持水土、涵養水源、提高糧食單位產量等都有重要意義。據國家林業局公布的統計數據顯示，退耕還林工程從1999年實施以來，截至2005年底，全國累計完成退耕還林任務3.44億畝，其中退耕造林1.35億畝，這一數字遠大于1996～2006年間1.23億畝的耕地凈減少數。2006年全國耕地共減少1011萬畝，凈減少了460多萬畝。生態退耕是造成耕地減少的主要因素，達509萬畝，國土資源部有關人員指出，在影響耕地數量的四大因素(建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整減少耕地)中，退耕還林已經成為影響耕地保護的最主要因素之一。

5 耕地質量下降。一是水土流失。我國約有30％的耕地受水土流失的危害，每年損失的土壤有機質以及氮、磷、鉀營養元素分別為2.7×107t、5.5×106t、6.0×103t和5.0×106t。水土流失的發生不僅導致耕地產量低，而且水土流失的發生直接導致生態環境的破壞和惡化，威脅到群眾的生活和生存條件。二是耕地荒漠化、沙化現象嚴重。根據2005年中國荒漠化和沙化狀況公報，截至2004年全國荒漠化土地總面積為2.64×106km₂，占國土總面積的27.46％，全國沙化土地面積為1.74×106km₂，占國土總面積的18.12％，沙化耕地為4.63×104km₂，占沙化土地總面積的2.66％。耕地沙化導致土壤抗風蝕的能力降低，養分含量的降低，土壤更容易發生干旱，對農業生產造成危害，三是耕地污染。耕地污染一方面是由于“工業三廢”造成的。據統計，我國耕地因重金屬而造成污染的面積接近2000萬hm₂，約占耕地面積的1/5。據(長江日報)報道，僅湖北省受工業“三廢”污染的農田面積已達800萬畝，每年造成直接經濟損失近10億元。另一方面，由于在農業生產中大量使用農藥、化肥，對耕地造成嚴重的危害。

三、實現耕地可持續利用的對策及建議

1 正確處理耕地利用的經濟效益與社會、環境效益的關系。耕地不僅為農業生產和農村經濟的發展提供了物質基礎和生產資料、滿足了社會日益增長的農產品需求，還具有生態保育、清潔空氣、涵養水源、美化景觀等作用，擁有足夠的耕地資源才能從源頭上保證農業可持續發展的物質基礎。當今，我們在向耕地資源索取經濟效益的同時，要充分考慮耕地資源的承受能力，嚴格控制不合理的耕地利用方式，要樹立生態觀念，正確處理人與自然的關系，實現耕地經濟、社會、環境三方面綜合效益的共同發展，保證農業的可持續發展。

2 積極穩妥地推進征地制度改革。要深化土地使用制度改革，加強對土地資源的管理，規范土地市場，逐步形成用市場優化土地資源配置的運行機制。按照積極、漸進、可控、穩妥的原則推進征地制度改革，深化征地制度改革試點工作，深入研究縮小征地范圍。完善補償辦法，拓展安置途徑，規范征地程序的具體政策，探索建立符合社會主義市場經濟要求和現代法治精神，有利于維護農民合法權益，促進政府依法行政和城鄉協調發展的新型征地制度。要建立耕地征用聽證制度。要進一步加強土地審批管理。基本農田一律不得征用，杜絕亂批濫占耕地現象。要完善征地補償及其安置制度，大幅提高征用耕地成本，防止征地暴利，從而達到保護耕地之目的。

3 完善土地法制建設，一是明確農村土地所有權制度。明確村農民集體及其農民的土地所有權制度是遏制耕地面積銳減的關鍵，為此，我國必須立法明確農民對本村集體土地享有共有權，土地征用、臨時占用等必須由全體村民通過村民大會等民主形式來討論決定，只有這樣。農民的權益才能得到有力保護，才能遏制耕地銳減的勢頭，二是加強對有關法律、法規執行情況的監督檢查，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。各級政府及有關部門在土地行政執法、民事司法過程中發現有耕地刑事犯罪行為，應當依法移送相關司法部門，對耕地刑事犯罪行為予以嚴厲打擊，從而有效保護耕地。繼續開展土地督察專項行動。加大對違法違規行為的查處力度。重大土地違法違規案件，堅持公開曝光，嚴肅處理，涉及犯罪的，移送司法機關追究刑事責任，堅決遏制土地違法問題蔓延現象。

4 適當開墾整理土地資源，在今后相當長的一段時期內，我國人口仍將持續增長，各項建設不可避免地要占用一定土地，因此，必須做好以下工作。一是適當開墾后備土地資源，我國可開發的土地資源。基本上都是山坡地，生態環境脆弱，容易引起水土流失、風蝕沙化等生態問題，因此，開發要以保護和改善生態環境、防止水土流失和荒漠化為前提，因地制宜，適度開發。耕地開發重點應放在條件較好、投資效益較高的地區；對于荒地的開發，要做好認真的可行性論證，有計劃有步驟地進行，嚴禁隨意墾荒，二是推進土地整理，土地整理包括建設用地整理和農用地整理，其目的是通過居民點改造、村屯遷并、田塊整理等措施，增加有效耕地面積。在我國耕地后備資源不足，開發條件差的情況下，土地整理應是增加耕地面積的有效途徑，三是進行土地復墾，按照“誰破壞、誰復墾”的原則，由破壞土地的生產單位進行復墾，復墾后的土地主要用于農業生產。

5 提高耕地質量，保護耕地生產能力，保護耕地的目的就在于保護耕地生產能力。耕地生產能力總量：單位面積耕地的生產能力x耕地數量。單位面積的耕地生產能力反映了耕地的質量狀況，要保護耕地的生產能力，只有通過提高單位面積的耕地生產能力，才能在耕地數量難以增加甚至不斷減少的情況下，達到增加耕地生產能力總量的目的。耕地污染是保護耕地的重要障礙，污染了的耕地必然會導致耕地質量的降低，更甚者還可以使耕地喪失功能，從而使耕地數量減少。因此，在保護耕地的同時必須注重耕地污染的防治。為全面提高耕地質量，保護和提高耕地綜合生產能力，要做到以下幾方面：一是嚴格耕地保護，加強中低產田改造；二是增加土壤容量和提高土壤凈化能力，增加土壤有機質含量；三是大力推廣科學施肥技術。不斷提高耕地質量；四是控制和消除工業“三廢”排放，推廣閉路循環、無毒工藝；五是搞好耕地地力調查，建立耕地質量監測管理體系。

[責任編輯：孫 巍]