改革開放以來民營經濟發展中政府行為失范探因

[摘要] 改革開放以來民營經濟發展中政府行為失范主要根源于理論誤區、體制摩擦、立法滯后、道德失衡和民營經濟自身問題，它嚴重制約著民營經濟的發展。

[關鍵詞] 民營經濟 政府行為失范 體制摩擦 道德失衡

改革開放以來，地方政府在促進民營經濟發展的同時，還存在諸多失范現象，如政策歧視、審批經濟、管理亂象、諸侯經濟等。政府行為失范造成民營經濟“出生難”、融資難、準入障礙、產權不清、合法權益損害、發展中出現非正常中斷等，從而嚴重制約了民營經濟的發展。研究這一問題，對于規范政府行為，促進民營經濟發展具有重要的理論和現實意義。

一、理論誤區是政府行為失范的思想根源

改革開放以來民營經濟發展中政府行為失范首先根源于一些行政人員觀念陳舊，理論誤區，不能正確認識民營經濟在中國特色社會主義現代化建設中的地位和作用。盡管黨的歷次報告和決議對民營經濟的地位和作用都作了明確的指示，尤其是黨的十五大報告明確提出以民營經濟為主體的“非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分”，隨后又把這一思想載入憲法。江澤民在2001年“七一”講話又明確指出，非公有制經濟代表人士是社會主義建設者，他們中的優秀分子可以入黨。在十六大報告中，江澤民再次系統論述了中國共產黨關于民營經濟發展的方針、政策，解決了現實生活中對發展民營經濟存在的種種疑慮，排除了各種干擾。他說，解決中國發展的諸多問題，一靠堅定不移地發展國有經濟，二靠堅定不移地大力發展民營經濟。民營經濟在社會主義經濟發展中肩負著重大的責任，在社會經濟結構中已占極大比重。一切妨礙發展的思想觀念都要堅決沖破，一切束縛發展的做法和規定都要堅決改變，一切影響發展的體制弊端都要堅決革除。但是，一些公務人員在思想上對民營經濟仍存在一些偏見和誤區。概括起來主要有以下“三論”：一是不能正確認識社會主義初級階段的基本國情，把民營經濟始終看作社會主義異已力量的“對立論”；二是無視民營經濟發展已成為我國國民經濟的重要組成部分和新的經濟增長點的社會現實，把民營經濟當配角，認為坐不了正席的“補充論”；三是看不到在整個社會主義初級階段公有制經濟、非公有制經濟以及混合所有制經濟長期并存，共同發展的大趨勢，認為發展民營經濟是我國目前國有經濟效率低下，國有企業困難重重情況下，為解燃眉之急的“權宜論”。他們還認為，民營經濟是短命的，只在社會主義初級階段存在，是一種低級的經濟形式，只適應低下的生產力水平，擔心發展民營經濟會違背社會主義原則和方向，影響黨的執政基礎和政權鞏固，將造成收入差距過大和兩極分化，導致社會秩序不穩定等。因此，在對待民營經濟發展時總是顧慮重重，甚至有意無意設置障礙，影響民營經濟的正常發展。解決這一問題，必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，把人們的思想和認識統一到黨路線、方針、政策上來。

二、體制磨擦是政府行為失范的制度因素

改革開放以來民營經濟發展中政府行為失范還根源于體制摩擦的制度因素。這是社會轉型期的一種普遍現象。體制磨擦或斷層主要指在體制轉軌時期傳統的和新興的政府行為方式的原則基礎都存在，舊的沒有完全成為過去，新的沒有完全走向成熟，從而造成政府行為選擇出現隨意性，以致不負責任恣意妄為。主要表現在：第一，思維慣性和行為慣性。原先立足于為國有經濟服務的政府主管部門要在短期內調整其思維方式、法規政策、行為規則比較困難。隨著改革開放的深入，尤其是入世后，受此制約，要形成符合社會主義市場經濟規則的“公開、公平、公正”的體制環境和政策環境，使民營經濟與國有經濟、外資企業在市場經濟中處于公平地位還需一個過程。在相當長時間內，與國有經濟、外資企業相比，民營經濟發展所受到的行政制約和政策制約依然嚴重，一些民營企業因政策的所有制歧視仍陷入困境。第二，核準制中行政權力過大。為順應經濟全球化，我國政府取消了大量的審批項目，并將審批制改為核準制，但有核準權的部門核準的項目仍過多。民營經濟運作中的有關行為在相當程度上受原有行政機制的制約。一些政府主管部門長期未將民營企業的對應經濟活動納入其核準的范圍，民營經濟發展中行政障礙極大。第三，政府的人治特征突出。人治往往僅憑主管者個人的主觀好惡出發，淹沒或者阻礙法規、法制的正常執行，同時人治也易于致人異化，一個人說了算、一把手說了算，缺乏監督，成為腐敗的溫床。第四，行政責任機制不甚完善。社會轉型時期，行政活動復雜、職能不確定、立法尺度不合理、執法主體不明確、行政監督多流于形式，行之有效的公務員行為規范體系還沒有建立，導致政府行為失范，一定程度上阻礙了社會公平與效率的實現，影響了民營經濟發展。體制摩擦是造成改革開放以來民營經濟融資困難、準入歧視、產權不清的主要原因。隨著我國經濟體制和政治體制改革的深入和完善，這一問題會逐步解決。

三、道德失衡是政府行為失范的內在根源

腐敗在體制轉軌期大多根源于行政道德失衡，其直接后果是一些行政人員為謀取個人私利在民營經濟發展中人為地設置障礙，阻礙民營經濟發展。首先，我國封建社會具有官商一元化特征，權力與私利相結合，官本位與利本位合一，當官發財成為無數人追求的目標。這種功利行政觀作為根深蒂固的心理沉淀，影響一些行政人員正確使用權力與履行義務。功利主義行政觀在計劃經濟時代雖遭擯棄而難以顯現，但在市場經濟條件下，無所不在的行政權力卻使權力中心意識成為不少公務員精神的支撐點，這種意識在現階段同利益本位動機相結合，為以權謀私提供了動力。其次，社會轉型造成某些公務員心理失衡，從而使其行政責任感蛻變。轉型時期社會強烈的功利氛圍，催生了一些公務員極強烈的利益追求及非正當謀利的欲望。另一方面，社會轉型時期利益結構及心理的調整使公務員的經濟收入及社會地位下降，致使一些公務員在失落感及相對剝奪感的支配下，試圖通過以權謀私求得心理平衡。同時，強烈的物欲追求也造成某些公務員執法犯法，喪失起碼的責任感。再次，部分行政人員品德修養和文化素質較低。公務員公正執行公務是以良好的品性與文化修養為前提的。由于用人機制因素，一些公務員的素質有待于提高，加之社會轉型時期因缺乏行政所需的科學的精神價值追求和行政知識，一些素質較低的公務員難以掌握行政紀律，更無法抵擋違規利益的誘惑。公務員的精神追求失去合理的理論依托，就極容易將自己同化于社會功利個體之中。因此，改革開放過程中，很長一段時期，某些單位行政官員借手中的權力收取“勞務費”、“好處費”、“關節費”，往往雁過拔毛，人過破財，借審批撈取錢財、美色，滋生腐敗，少數權勢部門發財，地方經濟受損，民營企業成本增加步履維艱。猖獗的腐敗現象不僅嚴重地干擾了國家的正常經濟生活，而且嚴重腐蝕了我們健康的社會肌體，腐化了人們的靈魂，敗壞了黨和政府在人們心目中的良好形象。為樹立政府良好形象，促進包括民營經濟在內的國民經濟持續健康有序發展，必須加強公務員道德修養，堅定不移地開展反腐敗斗爭。

四、立法滯后是政府行為失范的法制原因

改革開放以來黨和政府高度重視立法工作。九屆人大二次會議把“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分”寫進了憲法，對民營經濟的地位在法律上予以界定，黨的十六大報告明確提出“完善保護私人財產的法律制度”。但由于長期沒有制定出明確的具體法律，在實踐中出現了許多問題和矛盾。

首先，法制不健全。我國調整企業法律關系的法律法規沒有完全擺脫傳統思想影響，仍然是按照所有制、投資主體、組織形式、投資區域等原則制定的，盡管《公司法》、《合伙企業法》、《個人企業法》取而代之以平等市場主體為特征確立了新型的法律框架，但在具體的立法中，民營企業仍然不被重視和受到歧視。我國調整民營經濟的法律長期只有少數單行的法規，這些法規只是規范某類民營經濟的組織和活動，僅對某類具體的活動加以局部的調整，沒有從國家宏觀經濟調控的高度對民營經濟加以認知和立法，致使民營經濟缺少專門調整的法律，使其正常權益得不到依法維護。同時，由于很長時期一直沒有保護私有財產的法律，致使企業的合法財產難以得到有效保護。侵犯民營企業財產的問題不斷發生，處理起來沒有具體的法律依據。通常認為貪污國有和集體財產是貪污，而貪污民營企業的財產是經濟糾紛，致使許多民營企業遭受重大經濟損失，有的甚至被卷資外逃者拖垮。因此，加快進行適合經濟發展的立法是明智的選擇。

其次，依法行政不完善。政府行為在本質上是政治行為，屬于國家的重要事務。把國家重要事務納入法治軌道，是現代社會和國家實行法治的重要任務。而我國缺乏一套比較完善的《政府行為法》，從而在具體的行政工作中政出多門，標準不一。比如現行的法規缺乏明確的行政原則、行為準則、具體程序、違法責任。再如關于發展民營經濟，不要說全國的具體政策不一樣，即使一個省的不同地區也不一樣，而且差距極大，有的相互“打架”。為了使政府行為科學化、民主化、法律化，順利實現政府職能的轉變，應當依據憲法和相關組織法確定的原則，加快有關政府，包括中央政府和地方政府的立法。建議盡快制定符合我國國情的《政府行為法》和《從政道德法》，使政府及其公務人員的施政行為真正實現法律化。當然，更應注意依法行政的落實工作。

五、民營企業自身問題是政府行為失范的重要因素

政府行為失范很大程度上源于民營經濟自身問題較多。改革開放以來民營經濟不斷發展，整體素質不斷提高，其主流是好的，但也存在一些問題，如：許多民營企業法人代表變更頻繁，“新官不理舊賬”問題突出；不按規定辦事，對于資產抵押不愿出錢辦理土地抵押、房屋過戶等擔保抵押手續，往往造成扯皮；信用觀念不強，重視搶貸款搶項目，輕還款付息，往往貸款到位后長期拖欠不還，有的甚至根本不打算還款，造成非國有經濟中不良貸款較高；相當一部分企業是一人所有、一人決策、一人承擔風險的家族化管理模式，憑經驗，靠集權，沒有建立現代企業制度；有的企業財務管理極不規范，甚至極為混亂，財務狀況不清，缺乏真實可靠的財務資料；有的企業經營策略和經營手段短期行為嚴重，不是通過提高產品質量降低經營成本獲得經濟效益，而是通過各種不正當手段牟取利益，侵害國家和消費者的利益，且產品質量、服務質量低下，短期行為嚴重，缺乏長期宏觀戰略思想；有些民營企業通過延長勞動時間，降低勞保待遇，克扣工薪等方式降低成本、謀取利潤，對資源采用掠奪性利用，對人才采取掠奪式使用，致使環境污染，人才透支；有的民營企業在競爭中踐踏法律，不講秩序、不講道德、不講規則，不正當競爭手段層出不窮，諸如生產和銷售假冒偽劣商品、進行商業賄賂、商業欺詐、低價傾銷、侵犯商業秘密、排擠競爭對手、轉移、隱匿、銷毀違法財物等，甚至個別企業帶有黑社會傾向；有的民營企業經營者自身素質低，在政治覺悟、知識水平、管理能力、人格素質、法律意識及道德修養方面都存在許多問題。這些現象與問題雖然只是少數，只是一時，但極大地損害了民營企業的整體形象，惡化了民營企業的外部環境，激化了民營經濟與社會的矛盾，是造成政府行為失范的一個重要因素，是民營經濟健康發展的最大障礙。解決這一問題，主要靠民營企業規范自身行為，遵紀守法，內強素質，外樹形象。

由此可見，改革開放以來民營經濟發展中政府行為失范現象是多方面因素的結果。正確解決這一問題，我們必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，正確認識民營經濟在在中國特色社會主義現代化建設中的地位和作用，解放思想，更新觀念，與時俱進。既要轉變政府職能，規范政府行為，又要使民營企業遵紀守法，行為規范；既要加快立法，制定符合我國國情的《政府行為法》和《民營經濟保護法》，又要廉潔政府行為，堅決鏟除腐敗。只有這樣，才能從根本上解決政府在民營經濟發展中的行為失范問題，進一步促進包括民營經濟在內的國民經濟持續健康有序發展。

參考文獻：

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[2]喬法容朱金瑞:《經濟倫理學》，人民出版社，2002年版

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