地方政府業績評估與經濟可持續發展

[摘要]開展政府績效評估，具有重要的現實意義。要通過分析我國地方政府績效評估問題，研究政府績效評估和經濟可持續發展的關系，建立正確科學的政府績效評價體系。

[關鍵詞]地方政府績效評估；經濟可持續發展

[中圖分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0013-03

一、引言

政府績效評估，不僅是一個理論問題，而且是一個廣受關注的現實問題，它在評價政府能力、監督政府行為、提高政府部門績效、改進政府公共部門與社會公眾之間的關系，促進經濟發展等方面具有不可替代的作用。

我國地方政府績效評估從經驗式的上級主觀評判到客觀評價體系的初步建立，從上級領導自上而下的簡單評價和考核到評估中的公民的積極參與，而且在內容和重點選擇、績效評估指標體系設計、績效評估程序和方法、績效評估結果利用等方面也取得了明顯的進展，為建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制做出了一定的貢獻。但是，由于當前我國政府機構的改革仍處于過渡時期，適應社會主義市場經濟的行政管理體制雖然已初步建立，但還有待于進一步完善。這個過程是個長期發展的過程，因此，處于探索階段的地方政府績效評估無論在理論還是實踐上都表現得很不成熟，尤其是在如何評價地方政府業績才能保持經濟可持續發展這個方面的思考和實踐。

二、開展政府績效評估的現實意義

首先，有利于貫徹和落實科學發展觀，形成明確的政府業績導向。開展科學的績效評估，將科學發展觀的原則要求轉化為可以量化的目標體系，有利于強化各級政府部門的績效意識，形成正確的決策導向和工作導向，各級政府為樹立和落實科學發展觀和正確的政績觀提供明確的目標支撐。

其次，有利于深化政府管理體制改革，為我國經濟社會發展增加新的動力。政府的績效水平，是決定一個社會文明民主發展進程和水平的重要因素。尤其是我國正從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，政府管理方式和管理績效對社會經濟發展產生的影響將越來越大巨大。隨著我國經濟體制改革的不斷深入，政府改革的地位和作用將更加突出，人民群眾和社會組織將對政府管理能力和公共服務質量提出更高的要求，傳統的低效的粗放式的行政管理模式和政府業績的評價模式也將受到嚴峻挑戰，建立新的以績效為導向的公共管理體系是順應歷史發展的趨勢。

最后，有利于深化干部人事制度改革，促進政治文明建設。現代政府績效評估，將使政府的績效評價建立在科學的理論和方法基礎上，并以量化的直觀形式表現出來，將組織評估與個人，特別是部門領導人的業績評估結合起來，開辟了機關工作人員考核的新途徑，為科學的政績考核奠定基礎。目前在政績考核中存在著各級官員單純追求經濟指標的傾向，而忽略了經濟的可持續發展，造成經濟資源和社會財富的浪費和流失，根本原因是缺乏一套全面的科學的政府管理績效評價體系和機制。

同時，績效評估的過程也是公民廣泛參與的過程，是政府部門的管理過程和結果公開的過程，這樣可為公眾參與對政府工作及其領導人的評價和監督開辟現實的途徑，增加改革和發展的智慧和動力，為整個社會的經濟可持續發展和社會文明的可持續創新提供可以正確考核和評價的制度保障。

三、當前我國地方政府績效評估存在的問題

由于當前我國政府機構改革仍處于一個長期發展的過渡時期，適應社會主義市場經濟的行政管理體制雖然已初步建立，但傳統的行政觀念和官員考核的方式的影響仍然十分強大，不可能在短期內有大的改觀。因此，我國地方政府績效評估無論在理論上還是在實踐上都顯得不夠成熟，基本處于探索階段，其存在著很多問題歸納起來有以下幾個方面：

首先，有關政府績效評估的理論和實踐研究不足。我國學術界和實務界有關政府績效評估的理論和實踐起步較晚，還處于介紹和模仿西方理論的狀態。目前對政府績效評估從基本概念、作用機理，到操作原則、實施步驟等也還沒有形成共識，有些甚至把政府績效評估與公務員考績混為一談。因此，由于缺乏整體的相關政府績效評估系統理論的指導，這導致我國地方政府績效評估實踐中常常出現盲目跟風、過度炒作、一陣風等社會現象。

其次，地方政府績效評估中價值觀念的扭曲。地方政府績效評估是上級政府對下級政府及其工作人員的有效監督手段。在不同的時期、不同的歷史一件下地方政府績效評估的內容和方式都是有所不同的，但其宗旨始終與特定時期下的政府行為價值取向相一致的。地方政府作為政府的一部分，必須遵循社會主義市場經濟條件下“以人為本”和“科學發展觀”的價值選擇，各項政策的指定、執行、績效評估指標的設定，都要符合“以人為本”和“科學發展觀”的實際需求，最終有利于人民生活水平的提高。而當前地方政府的績效評估和官員升遷仍沿用計劃體制下的“政府本位”模式和“GDP決定論”，這促使許多下級政府和官員為了完成上級政府的各項政治、經濟、社會指標，無視人民的實際狀況與市場經濟規則，用強制攤派、行政命令等方式施政，并沒有真正的改善廣大人民群眾的生活和提高當地的經濟發展。其根本原因就是地方政府績效指標取向發生了嚴重扭曲。

最后，地方政府績效評估指標體系權重設置不合理。當前地方政府績效的考核以數量化的經濟指標為主，過多地強調了經濟總量的增長要求。只要國內生產總值、財政收入、稅收能夠按要求保持一定的增長，政府考核就是合格的，官員的升遷也就有了保證。至于社會公眾的實際收入、就業比例、住房面積有沒有切實的增加等可持續發展指標就鮮有問津。

另外，我國地方政府績效評估體制過于單一，績效評估多以官方評估為主，缺乏社會公眾對當地政府的評估；在官方的評估中，多是上級政府對下級政府的評估，缺乏地方政府的自我評估。績效評估過程不公開，缺乏媒體監督。缺乏績效評估的激勵機制，不是把評估作為提高管理水平的正面措施，而是作為消極防御的手段——當某一方面問題成堆社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、專項檢查、大評比等方式謀求改正，因而總是陷于被動。

四、政府績效評估和經濟可持續發展的關系

我國地方政府在社會經濟活動中有著相對特殊的身份、地位、職能和行為。一方面，作為政府，它是國家上層建筑體系和國家行政序列中的一個環節；另一方面，作為所有者，它又是國有地方經濟的投資人和保護人。這樣一種雙重身份使得地方政府在社會經濟生活中居于特殊的地位，它是中央政府的執行者，又有自己相對獨立的“領地”，可以在其中發號施令，同時，它還可以干預國有地方企業的經濟活動。因此，地方政府在我國社會經濟生活中至少發揮著三種不同的經濟職能作用：一是執行中央政府宏觀經濟調控指令的職能；二是監督、管理和調控地方經濟運行的職能；三是促進國有地方經濟發展和資本增值的職能。

關于經濟可持續發展，《中國21世紀議程》認為，在中國人口基數大、人均資源少、經濟和科技發展水平比較落后的條件下實現可持續發展，主要是在保持經濟快速增長的同時，依靠科技進步和提高勞動者素質，不斷改善發展質量，提倡適度消費和清潔生產，控制環境污染，改善生態環境，保持資源基礎，建立“低消耗、高收益、低污染、高效益”的良性循環發展模式。即經濟發展不但要有量的擴張、也要有質的改善。湖南大學統計學系陳長華同志提出的一套經濟可持續發展評估指標體系。該指標體系共分七類指標：一、經濟規模。包括人均GDP、GDP增長率。二、經濟效益。包括農業勞動生產率、工業勞動生產率、萬元產值能耗、萬元產值三廢排放量。三、經濟結構。包括第三產業占GDP比重、高新技術產業產值占GDP比重。四、經濟發展外向度。包括進出口總額占GDP比重、利用外資占GDP比重。五、經濟推動力。包括固定資產投資、社會消費品零售額和出口增長率。六、科技教育能力。包括文盲(半文盲)率、教育支出占GDP比重、萬人擁有科技人員數、科技和研發經費占GDP比重。七、環境治理保護力度。包括污染治理投資占GDP比重、水土流失治理程度、三廢治理和綜合利用產品產值占總產出比率、保護區面積率。

政府績效評估和經濟可持續發展的關系主要表現在：

第一，政府績效評估是以經濟發展和社會發展為中心的，政府績效評估不僅要重視政府行為對經濟規模，也要重視政府行為對經濟效益的影響。保持經濟平穩較快發展，要求建立正確科學的政府績效評價體系。政府績效評估體制，在績效標準設定上，不能片面強調GDP增長速度，忽視經濟增長的質量和經濟效益的提高，片面追求一時的高速度，盲目擴大固定資產投資規模，結果，必然造成經濟發展的不可持續性，引起社會經濟發展的大起大落，不能平穩較快發展。

第二，正確科學的政府績效評價體系的建立，不僅要重視加快經濟結構戰略性調整，提高經濟發展外向度，同時也不能忽視科技教育能力。將GDP增長率，引進外資項目和金額增長率、固定資本投資增長率等作為考核政府績效的指標很正常，但是，科學與教育始終占有重要的戰略地位。科學是先導，教育是基礎。尤其是在當前我國建立社會主義市場經濟體制的進程中，科學與教育正在發揮著愈加明顯的決定性作用，因此，正確科學的政府績效評價體系的建立，是絕對不能忽視科技教育能力，即文盲(半文盲)率、教育支出占GDP比重、萬人擁有科技人員數、科技和研發經費占GDP比重。

第三，環境治理保護力度是正確科學的政府績效評價體系的建立的重點。忽視了資源節約和環境保護，何來可持續發展。隨著經濟發展的內外環境的復雜性的增加，要求各級政府具備更加完善的決策能力、更加有效的決策行為和更加快捷的反應能力。一方面，地方政府決策的科學化要求政府考慮因素的數量和復雜性已經遠遠超過政府的評估、分析和快捷的反映能力；另一方面，決策的民主化使得參與決策的人數和利益的訴求的復雜程度也大大加強。因此如何保證政府的決策不走向短期化和以短期經濟指標為指向的目標就成為政府業績考核的重要內容。

上世紀90年代中后期開始的行政審批制度改革，已經開始運用績效評估的方法。國務院行政審批制度改革辦公室成立伊始，就引入績效評估的方法和機制，由部門、專家、群眾共同參與，對政府行政審批事項進行定性定量的分析評估，根據評估結果確定哪些審批項目要革除，哪些審批項目要改變管理方式，哪些審批項目可以保留。福建省第一個在全省范圍內推行政府績效評估。2000年初，福建省委、省政府決定在全省鄉鎮以上機關全面推行機關效能建設，探索政府績效評估。2004年初，制定了有關意見并進行了試點。2005年，在省政府組成部門和各設區市政府全面推行。該省對設區市政府的績效評估，主要設定了可持續發展水平、構建和諧社會進程、勤政廉政等7個方面的一級指標，以及經濟增長率、恩格爾系數、社會保障覆蓋率、環境質量指數、依法行政質量等28個二級指標。后來又增加了資源消耗指數、高新技術產業增加值比重等指標。對省政府組成部門的績效評估，則設定了業務工作實績和行政能力建設兩大項目。江蘇省南通市在績效評估中提出“瞄準最佳，爭先創優”的目標，促進了全市經濟社會科學發展、跨越發展。

在2006年，隨著行政管理體制改革的日益深化和政府績效管理理念的變遷，政府績效評估在內容、指標、方法和結果應用等層面進展較為明顯。更加注重績效評估的公民導向和結果導向，加大了績效評估的外部評測力度和公民參與程度。例如，福建安溪開展了政府績效社會評議調查；上海徐匯區進行了政府績效群眾滿意度測評；青島市改進了績效管理中平衡記分卡的應用方式；四川綿竹市增大了社會公眾參與政府績效評估的比率；安徽淮南市面向社會招聘群眾評估員，并建立評估人才庫；湖北省財政廳聘請相關專家成立財政支出績效評價專家庫；湖南冷水江市邀請各界代表對政府進行績效測評，等等。良好的制度設計推動了當地經濟的飛躍發展。

因此，通過建立合理的政府績效評估體系，引入經濟可持續發展的評價指標，可以積極引導各級地方政府建立服務型政府的意識，進一步提高政府為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，從而為經濟可持續發展建立戰略上的目標和評價。2008年在中共中央政治局進行第四次集體學習中，中共中央總書記胡錦濤就指出：建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要優化政府組織結構，加強公共服務部門建設，推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度，完善公共服務監管體系，加快法治政府建設，全面推進依法行政，依法規范政府職能和行政行為。

五、建立正確科學的政府績效評價體系

為了使我國社會主義市場經濟可持續發展，需要制定科學的政府業績評價體系，就全國或一個地區來說，首先是逐步改GDP增長單一指標為多方面指標，比如聯合國可持續發展委員會提出了社會、環境、經濟、制度四個方面的指標。我們可以借鑒。其次是將GDP指標逐步發展為綠色GDP指標。再有就是加強對統計數字的核實，嚴肅查處作假者，增強統計信息的透明度和準確性。可見，尋找正確評價社會主義市場經濟活動效果的指標體系，對于社會主義市場經濟的可持續發展，有非常重要的意義。

1．在制度上，為開展政府績效評估提供立法保障。政府的公共權力在很大程度上具有壟斷性，有國家強制力作為支撐。因此。政府績效的評估不同于工商領域的績效評估，尤其是對其自身行為的績效評估，沒有法律保障是很難進行下去的，而且規范化、法律化、制度化也是當前國際上評估活動的趨勢之一。對于我國，當務之急是借鑒先進國家的經驗和做法，通過完善政策和立法使我國政府績效評估走上制度化、規范化和經常化的道路。

2．在評估方法和指標上，采用先進的現代信息技術、分析技術、預測技術等作為技術支持。計算機技術的發展使政府績效評估所需的大量數據資料的存儲、分析、快速查詢得以實現，評估方法更為科學，增強了評估結果的真實性、可信性。同時節省了大量人力、物力、財力，提高了效率，減輕了政府工作人員的壓力。同時，信息化使政府績效評估的各種信息得以在網絡上公開化、透明化，有利于社會公眾對政府工作績效的監督。另外，政府績效評估的成功還需要建立一個完善的信息系統，廣泛、及時地進行信息收集、分析，從而既滿足政府績效評估的信息需求，又滿足政府日常管理工作的信息需求。同時按政府職能轉變原則設計評估指標體系。政府績效評估體制的核心內容是評估指標體系，市場經濟體制基本建立起來以后，政府職能應轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，政府績效評估指標體系應以這四項基本職能履行的績效為中心進行設計，積極引入經濟可持續發展指標的評價，還要特別重視評估指標體系的可操作性。

3．PA公民評估促進政府績效。在中國政府績效評估體制方面，不僅包括政府機關的自我評估、上級評估、黨的組織和權力機關(人大)的評估，還包括相關專業的專家評估。但我以為更重要的是引進政府管理和服務的對象即社會公眾的評估，逐步實現官方評估與民間評估并重，如美國的“坎貝爾實驗室”。通過民間渠道進行的考核和評價方，運用社會調查、民意測驗等方法，定期征求社會公眾對政府工作的滿意程度等，可以作為對政府績效評價的最終依據。這使政府機關不僅對上級機關負責，更重要的是對公民負責，形成上級自上而下的監督和公民自下而上的監督相結合的績效推動機制，強化政府的服務意識。

4．強調專家獨立評估作用。政府績效評估是通過制度保障的、規范化的工作行為，同時也是專業性很強、技術含量很高的研究活動。除了社會公眾對政府進行績效評估之外。還有必要成立包括各方面專家的績效評估機構。為了保證評估機構獨立工作，必須保證評估機構的獨立性，使其免受被評估的政府部門的干擾，從而保證評估結果只對客觀事實負責，只對數據和法律負責。例如許多西方國家的政府績效評估機構雖然也是政府的一個部門，但其官員從屬于文官系列，不受政府內閣更替的影響，確保了評估工作的獨立性。

[責任編輯：陳合營]