政策執行失靈視角下的政府執行力研究

[摘要]政策執行在整個行政管理活動中有著至關重要的地位和作用。然而，我國政府在施政的過程中不同程度地存在著公共政策失靈，尤其是政策執行失靈的現象，這對我國政府能力的提升產生了深遠的影響。因此，在我國構建社會主義和諧社會、進一步深化行政管理體制改革的進程中，克服政策執行失靈，提升政府執行力，具有重要的現實意義。

[關鍵詞]政策執行失靈；政府執行力；公共政策

[中圖分類號]D630.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0016-04

一、政策執行失靈：內涵及其表現

政策執行是指政府機關及其組成人員通過運用各種手段，將政策方案付諸實踐，解決實際政策問題的過程，也就是將政策理想轉變為政策現實的過程。政策執行是一切政府行政工作的關鍵性職責。所謂政策執行失靈是指“一項公共政策的過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標，并給政策對象造成了始料不及的負面影響”。

政策執行問題既是一個基本的理論問題，也是一個重要的實踐問題。為什么很多組織制定了很好的目標和戰略計劃，最終總是難以實現?為什么在一些地方總是存在上有政策下有對策的情況?為什么會出現大量政策、法規等朝令夕改、形同虛設、半途而廢的現象?……執行被扭曲變形、執行不到位等問題雖然在我國企業界普遍存在，但相對而言，我國政府部門尤其是地方政府政策執行方面存在的問題更為普遍、更為嚴重，比較突出地表現在以下幾個方面：

1．行政不作為。有些政府部門形式主義、文牘主義作風嚴重，官本位意識濃厚，責任意識低下，不履行職責，不執行上級的命令和指示，不落實國家的法律法規，不貫徹黨的路線、方針、政策，即所謂的“有令不行”，這是一種失職、瀆職行為。此外，因政府部門之間職能交叉重疊，職責不清，造成職能缺位、相互扯皮和推諉，導致執行空白，也屬于一種行政不作為行為。

2．變通執行。由于地方利益和部門利益的驅使，有些政府部門欺上瞞下、陽奉陰違、變通政策、鉆政策空子，大搞上有政策下有對策，變通執行。長期以來，制假售假、重復建設、走私盜版、教育醫療亂收費等一系列問題，三令五申，仍屢禁不止，就是變通執行的典型表現。

3．被動執行。由于政策執行機制不健全、責任追究機制不到位，干多于少一個樣，干與不干一個樣；優秀的得不到獎勵，庸碌的反而悠閑著沒事，導致不少政府部門執行的積極性不高，敷衍塞責，消極對付，常常是政策法規寫在紙上、貼在墻上、掛在嘴邊、落實在會議上，只說不做或說得多做得少，流于口號管理，造成執行效果低下，這種情況在現實中尤為普遍。

4．附加執行。一些地方政府打著貫徹中央和上級政策要聯系實際的幌子，為了實現地方或部門私利，恣意篡改中央和上級政策，得出的結論卻是上級精神、中央政策得到了落實，地方特色得到了體現，甚至可能說是一種“創新”。而實際上卻是違背中央和上級的精神，制定不切實際的規定和做法，結果是損害大局，使上級精神、中央政策得不到貫徹落實，從而影響了整體計劃的推進和發展。

5．隨意執行。由于決策質量不高，或政策、法規等脫離實際，或執行環境和條件發生變化，或執行中遇到阻力和干擾，而執行人員對執行中將會出現的問題又沒有很好的預見性，導致政策朝令夕改，甚至隨時中止、半途而廢、虎頭蛇尾。這種情況也很普遍，嚴重損害了政府信用，使政府的權威掃地，為以后政策法規的執行埋下無窮的隱患。

6．替代執行。隨著中央與地方的分權，地方政府在政策的制定與執行中的自主權越來越大，而區域間經濟、社會競爭的不斷加劇，使一些地方政府在政策執行中越來越注重地方利益。當公共政策與地方利益有所沖突時，一些政策執行者往往置國家、整體利益于不顧，用與原政策完全不同的“新”政策來替代之。它們表面上一致、實際卻背離政策的實質精神，不利于政策的貫徹落實。

7．選擇執行。有些地方政府在地方權益和上級政策沖撞抵觸時，合自己“利”的就執行，不合自己“利”的就不執行，在執行中“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”。他們置國家政策原則于不顧， “耍小聰明”， “打小算盤”，對上級指令、命令進行過濾和任意取舍， “斷章取義，為我所用”，妨礙了上級部門政策和制度的實施。

8．象征性執行。政策執行者在執行過程中敷衍塞責，注重表面工作，大搞“政績工程”，卻未將政策轉化為具體的操作性措施，而是將政策束之高閣，既不抵制也不深入貫徹，使政策產生的作用低于政策目標的要求，嚴重損害了政策的權威性和嚴肅性。

9．機械執行。這是教條主義和形而上學在政策執行中的表現。有的地方政府和干部沒有很好地領會和理解中央政策和上級命令的要義、精髓，也沒有與本單位、本部門、本地區、本行業的實際情況很好地結合，在執行中機械地照搬照抄， “原原本本傳達，原封不動執行”，使得政策在執行時無力根據實際情況靈活變動。這種呆板的政策不但不能解決問題，反而破壞了中央政策和上級命令的嚴肅性，使中央政策和上級命令的執行流于形式。

10．錯誤執行。有些地方政府的干部錯誤執行中央政策和上級命令的行為并不鮮見。究其原因，有主觀的，也有客觀的；有官僚主義在作怪，也有權益在驅動，不一而足。但根本在于肇事干部素質不高，能力平庸，不能正確執行中央政策和上級命令。

11．抵制執行。近年來，在我國的一些地方政府有禁不止的現象時有發生，他們過分強調自身情況，找各種原因讓中央“法外施恩”，對中央調控政策一再置若罔聞，甚至逆風而行， “你說你的，我干我的”，抵抗心態異常頑固。這是導致中央政策無法見效甚至流產的根本原因。這很大程度上是受部門利益、集團利益的驅動，也與地方保護主義有千絲萬縷的聯系。

二、提升政府執行力：克服政策執行失靈的理論支點

以上現象表明，我國各級地方政府存在大量的政策執行失靈，這不僅影響政府執政目標的實現，而且削弱政府的行政能力。因此，克服政策執行失靈必須切實提升政府執行力。

(一)政府執行力的內涵及其影響因素

2006年3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中提出： “建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”這是“執行力”概念第一次被寫進《政府工作報告》，標志著政府執行力建設被正式納入國家治理范疇。此后，他還在多種場合強調：執行力是政府工作的生命力。這說明“政府執行力”已經成為各級政府當前和今后一個時期迫切需要加強和提高的重要課題。

執行力是一個新的概念，是美國人保羅·托馬斯和大衛·波恩兩位經濟學家對企業經營管理、經濟效益情況進行深入研究對比后得出的核心結論。作為行政管理學意義上的政府執行力既不同于傳統行政法上的行政行為執行力，也不同于黨的執政能力，而是行政機關及其工作人員實施法律法規、方針政策、戰略決策以及執行行政命令和處理行政事務的能力。其核心是把思想、路線、戰略、決策、規劃與部署付諸實施的能力。政府執行力的強弱，將直接影響政府執政理念、發展戰略和宏偉目標的順利實現。

具體而言，影響政府執行力提升的因素主要有：

1．政策本身缺乏科學性。政策本身的科學性，是影響政府執行力的重要因素。“一項政策能否得到很好執行，主要取決于政策內容本身”。由于各種因素的影響，有些政策在付諸實施前就存在缺陷，從而影響執行的順利進行。一是一些政策缺乏民意支持。二是政策本身不明晰。三是政策缺乏可行性。四是政策缺乏可操作性。一些政策類似于口號，聽起來響亮，看上去很美，但由于制定得太籠統，缺乏具體條款，普通民眾甚至包括政府執行人員都難以理解和接受，結果給執行帶來了很大的困難。

2．執行部門和人員素質欠缺。這是政策執行主體一方導致的政策執行失靈。主要表現在：①政策執行主體不恰當的、過分的利益追求；②政策執行主體價值觀偏失，執行責任感淡薄；③政策執行主體的執行態度消極，對政策執行不作為導致執行時機貽誤；④政策執行主體認知不足，曲解政策；⑤政策執行主體的能力缺失，執行的策略和方法、手段不當，造成政府執行力低下。另外，地方保護主義思想、政策執行主體在執行過程中的領悟力、操作力、協調力、創新力、應變力低，導致執行質量不高，效果與期望值相去甚遠，也是一個重要的原因。

3．政策執行環境的制約。政策執行環境是指決定或影響政策執行的自然條件與社會條件的總和，它具有復雜性、多樣性、差異性和變異性等特點，這就必然制約著政策的有效執行。在政治環境方面，我國規范政策執行的法律法規不健全，對政策執行程序的合法性、公正性缺乏相應的法律規范，依法行政的思想還未牢固樹立，使得政策執行過程中的違法、抵觸現象時有發生。在經濟環境方面，我國處于計劃經濟向市場經濟的轉型時期，市場化程度不高，市場機制不健全，在政策執行中往往重經濟而輕政策，也使得政策得不到有效的執行。在文化環境方面，我國幾千年的封建主義傳統使得官僚文化和“官本位”思想根深蒂固， “人治”色彩濃厚，廣大公眾參與意識差，管制型“政府本位”的運作方式還未完全轉變，服務型“公民本位”的理念尚未完全確立，使得政策執行主體與目標群體之間的關系難以協調，一定程度上也阻礙了政策的有效執行。

4．政策執行的監控不力。在政策實施過程中要堅持原則性和靈活性相統一的原則。這就是說，公共政策在運行過程中有較大的彈性空間，政策執行者有一定的自由裁量權。在這個空間范圍內，若是沒有強有力的監督機制，那么鉆政策的空子、“討價還價”等便是輕而易舉的事情。現階段，我國對政策執行的監督機制缺乏強有力的保障。我國的監督機構一般實行雙重領導機制：既受上級監督機關的領導，又受同級黨委和政府的指導，實質上是隸屬于當地黨委和政府的一個工作機關。因此，其監督作用軟弱無力，監督權力弱化甚至喪失，形同虛設，常常出現監督真空。另一方面，社會公眾監督意識不強，監督途徑缺乏法律保障，也因此而顯得心有余而力不足。

以上四個方面是影響政府執行力提升的最主要因素。此外，執行組織結構不合理、政府職能轉變尚未到位、執行配套制度不完善、執行手段陳舊過時、執行成本過高等等，都會影響政府執行力的提升。

(二)提升政府執行力的必然性和必要性分析

1．提升政府執行力是當前公共行政改革的重要內容和目標。執行乃政府工作的重要職責，執行力是國家意志(法律、政策、決策)的體現，是一個政府組織存在和延續的必然前提和根本要求之一。經濟全球化和科學技術的迅速發展，使綜合國力的競爭日趨激烈，這就要求政府行政必須提高在資源配置和使用上的效率，制定和執行正確的發展戰略。隨著世界范圍的公共行政改革不斷推進，各國都把提高政府執行力和公信力作為改革的重要內容和目標，力求通過提高政府執行力有效解決政府效能問題，通過提高政府公信力解決政府誠信及與公民的關系問題。

2．提升政府執行力是建設服務型政府的關鍵。公共政策的執行不是政府單方面的行為，它需要目標群體即廣大民眾的理解和支持。我國目前正處于急劇的社會轉型期，社會階層分化明顯，各種利益矛盾紛繁復雜，部分民眾與政府之間的沖突時有發生。在這種背景下，政策執行的難度有所增加，這對政府提高自身的執行力提出了新的考驗。如何化解政府與民眾之間的矛盾和沖突，提升政府的執行力，就成為建設服務型政府的關鍵。為此，政府在對重大問題決策時，必須公開公平公正，廣泛聽取社會各界的意見；必須拓寬廣大民眾參與政府管理和決策的渠道，讓廣大民眾通過參加政治投票，參加政治選舉，參加政治性社團。參加社會協商對話和信訪活動，真正理解進而支持政府的政策，實現政府與民眾的互動，這有利于培育公民團結、合作、互助、信任的公共精神，以及高度的參與意識、權利意識和主體意識，有利于服務型政府的建設。

3．提升政府執行力是提高政府能力的題中應有之義。政府能力是一個綜合的概念，它指的是一種“合力”，既包括政府的公信力、決策力，也包括政府執行力以及在執行過程中的應變力、回應力和創新力。提升政府能力，就需要從決策、執行、監督三個環節來進行改進。正如溫家寶總理所說：“決策、執行、監督，是政府運行的三個重要環節。決策科學民主，執行堅決有力，監督透明公正，才能全面提高政府的管理水平。”“執行”作為公共行政的重要職責決定了政府執行力的重要性。可以說，政府執行力是維系一個政府生存和發展的決定性力量。“政府必須及時、正確地制定政策方案，而正確的政策方案要變成現實，則有賴于有效的政策執行。”政府執行力跟政府組織實現國家意志的程度具有密切關系。一個執行力缺失的政府是無能的，它無法實現國家所制定的政策，使這些政策所確立的目標變成空中樓閣，不但無法根本解決現實問題，而且使政府本身也面臨著信任危機與“合法性危機”。因而，政府執行力高低是關系到政府能力強弱的一個重要指標，提升政府執行力是提高政府能力的應有之義。

三、提升政府執行力：路徑依賴

(一)樹立執行理念，發展和培育政府執行力文化

早期的一些政策學者認為，一旦政府制定或者采納了一項方案，并且撥付了必要的經費，公共政策就會不折不扣地得到執行。在這種理念指導下，一些地方政府把主要的精力集中于政策的制定和完善，而對政策執行重視不夠。這就導致了公共政策的預期目標與最終實現的結果之間的莫大偏差。因此，當前最為迫切的就是要求政府執行人員樹立執行理念，摒棄“決策政策等于執行有力”的觀念，在政府部門培育良好的執行力文化。要努力培養公務員的愛崗敬業精神、求真務實精神、勤學善鉆的精神、言必行行必果的精神；要把執行力納入公務員的考核、晉升和獎懲中；要把執行力建設與行政文化建設結合起來；要把執行力與政府部門的決策、績效評估結合起來。通過培育執行力文化，使每個公務員都能理解執行力的精髓，自覺提升自身的執行能力。

(二)完善決策機制，實現政府決策的科學化、民主化

決策的科學化和民主化是政府有效執行的前提與基礎。“政策的有效執行是以能夠最大限度地體現廣大民眾切身利益的高質量的政策為基本前提的，而高質量的政策則需要有科學的民主決策制度作保障”。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”因此，在決策過程中，要充分發揚民主。建立健全重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度、績效評估與反饋制度、決策失誤責任追究制度等，提高決策的效率和水平。其次，要增強公共政策的針對性、協調性和可操作性，著力解決上下級之間、地方之間、部門之間的政策沖突問題。最后，要注意保持政策的穩定性。只有政策具有良好的穩定性，相關的政策執行主體才會真誠地支持它、接受它，才會自覺地在它的約束下選擇自己的行為方式，進而形成對政策的持久堅強的信任、忠誠和認同。

(三)調動執行能動性，提高執行人員的素質和能力

提升政府執行力的關鍵在于地方政府及其工作人員。當前，由于行政不作為、遲作為、亂作為、假作為帶來的執行力缺失的情況比較普遍，推諉扯皮、形式主義、陽奉陰違、虎頭蛇尾、半途而廢、以權謀私等種種執行不力乃至執行違法的現象造成了很多不良后果。因此，要在確保中央政府權威的前提下，通過公平的公共政策目標、科學的績效評價標準、規范的轉移支付制度、統籌的區域發展戰略、協調的中央和地方關系來調動地方政府行政執行的積極性、主動性和創造性。在此過程中，行政執行的領導者要以身作則、身先士卒，這是調動執行人員能動性的關鍵。托馬斯和伯恩研究發現，那些執行力強的組織的領導者都有一個共同特點：他們除了對自己的組織有深刻的了解外，還深入基層，親力親為，身體力行，參與組織的一切活動。執行并非一個孤立的環節，它與決策、監督等管理環節是相互依存、相互制約的。因此，執行力的精髓就是“將人員、戰略、運營三個流程結合起來”。實踐證明，具有高效執行力的領導者應既是一個出色的決策者，又是一個優秀的執行者。同時，要適時加強員工教育和培訓，普及提高執行力方面的理論和知識，不斷提高執行人員的政治鑒別力、政策領悟力、形勢判斷力、信息綜合力、規范操作力、利益協調力、實踐創新力和執行應變力。

(四)實施績效管理，重構政府績效評估體系

貫徹落實科學的發展觀和正確的政績觀，加強政府執行力建設，必須實施績效管理，加強政府績效評估。在現階段，要注意強化政府績效意識，用科學的績效評估和考核來引導行政資源的合理配置；進一步完善政府執行的考評機制，對政府機關及其工作人員的執行力、執行結果進行全面檢測、考核、分析和評價；建立健全執行力責任評議、警示、獎懲制度，不斷完善考核的原則、程序、內容和辦法，科學設定績效評估的指標體系。一般來說，合理的績效考核指標體系通常應遵循SMART原則，即具體的、可衡量的、可實現的、結果導向的和有時限的。與此同時，要將政府職能轉變、依法行政與政府績效管理結合起來，用績效作為檢查督促執行工作的標準，作為評價和考核執行人員執行力強弱的基本尺度，從而形成正確的目標和結果，為提高和強化政府執行力提供強有力的支撐。

(五)強化執行監督，建立執行責任追究制度

政策執行的監控不力，是政策執行失靈的重要原因。因此，要強化執行過程中的監督，建立健全包括行政系統內部監督、社會組織監督、新聞輿論監督和人民群眾監督在內的行政監督體系，及時發現政策執行過程中存在的問題。采取有效的預防、回應與補救措施，以保證政策執行得力到位、不走樣。美國行政學者威廉·N·鄧恩提出了四種監督政府執行活動的方式：社會系統核算、社會實驗、社會審計及綜合實例研究。這些監督方法和手段都是值得我們借鑒的。其次，要加強監督反饋系統的功能，使監督反饋經常化、制度化，建立并完善多層次、多功能、內外溝通、上下結合的監控網絡。最后，要落實行政問責制和問效制，建立執行責任追究制度，為此必須明確、細化執行人員的職責，增強執行人員的責任感和危機感，提高其大局意識、質量意識、結果意識和憂患意識，真正為公眾服務，提升自身的形象，提高社會公民的信任度。這樣，通過嚴格公正的程序，對那些敷衍塞責、消極應付、弄虛作假等造成各種后果的當事人和主管領導都要追究相應的責任，形成責任體系的閉環效應，減少政策執行失靈的風險。

(六)推行政府“善治”，發揮其他組織的橋梁作用

善治即“公民價值體現”，它暗示了社會自治的要求和能力。其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系。現代社會必須依賴政府之外的多元社會主體的參與才能解決政府自身所面臨的日趨復雜的公共問題。政策制定和執行的整個過程與多元主體參與之間存在相互滲透、相互促進、相互制約的互動關系。非政府組織(NGO)、非營利組織(NPO)或公民社會就是多元社會主體中的重要力量，它們與政府組織如果在互信共榮的基礎上緊密結合，將會推動政策執行的順利進行。公民通過信任的社會組織來參與政策執行，有利于與政府達成共識，可以避免因信息不完整而帶來的政策執行的低效，并使政策執行的公平價值和民主性得到進一步的體現。政府可以通過其他社會組織對政策執行過程的參與，借助其他組織的橋梁作用，不斷改進自身的政策執行能力，進而為社會提供更有效的政策秩序。

總之，政府執行力是政府生存和發展的關鍵和決定性力量，一個失去了執行力的政府，也就失去了存在的基礎。在現階段，提升政府執行力，加強政府執行力建設，是提高黨的執政能力的重要方面和構建社會主義和諧社會的重要環節，也是建設服務政府、責任政府、法治政府和回應政府的具體體現。我們只有高度重視這一問題，并采取積極的對策，才能真正打造出一個廉潔、高效、人民滿意的政府。

[責任編輯：王潤秋]