基于多中心合作治理的食品安全問題研究

[摘要]市場機制與政府機制在食品安全領域的失靈，產生了對多中心食品安全治理的制度需求。目前，我國建構食品安全的多中心合作治理模式應改變政府在食品安全領域的絕對主導地位，構筑食品安全社會參與治理的基礎，促進食品企業的自我規制，構建第三部門參與食品安全治理的體制環境。

[關鍵詞]食品安全；多中心；治理；第三部門參與

[中圖分類號]R155

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0023-03

近幾年來，國內外食品安全事件的頻發，引起了社會的廣泛關注。食品安全問題已超出經濟問題及一國的范疇，而轉變為社會問題和全球性問題。嚴重的食品安全危機不僅影響到經濟的可持續發展，而且威脅著社會的穩定。市場機制與政府機制作為治理食品安全問題的解決方案均已陷入困境，對多中心食品安全治理的制度需求已產生。

一、多中心合作治理的必要性和可行性

1．食品安全治理領域的“市場失靈”和“政府失靈”

食品安全涉及多數人共同利益，無疑是典型的公共物品，由于公共物品的非競爭性和非排他性特征；通過市場方式治理食品安全問題是很困難的。國內近年來頻發的重大食品安全事件不僅損害了消費者的健康，破壞了市場秩序，降低了群眾安全感，危及社會的穩定；而且進一步暴露了市場機制和政府機制在治理食品安全領域的雙重失靈。

從治理的視角看，食品安全涉及公共利益，對其治理離不開政府、市場和社會的互動。在國外，特別是發達國家，食品安全問題是在比較完善的市場經濟體系下產生的，食品企業和政府在食品市場演進中通過長期博弈互動，已在其作用邊界范圍內形成了動態均衡。行業協會等非營利組織在推動食品質量水平的提高上起了重要作用，多元主體參與食品安全治理的制度結構已經形成。

從國內的食品市場來看，據統計，2007年全國食品企業有44.8萬家，其中10人以下的小作坊35.3萬家，約占總量的78.8％，有組織的生產廠商數量僅占21.2％。這表明食品生產者的組織化程度很低。由于小作坊分散經營，且多數市場進入門檻低、生產條件簡陋，市場機制對這些食品生產者生產不安全食品的約束作用極為有限。

面對食品市場的無序，多數人將其原因歸結為政府的監管不力。客觀的說，近幾年來，為了應對嚴峻的食品安全形勢，我國政府在食品安全治理上是付出努力的。2004年9月國務院對衛生部、農業部、工商總局、質檢總局、國家食品藥品監督管理局的食品安全監管職責進行調整，形成了目前的“分段監管為主、品種監管為輔”的食品安全管理框架。2007年8月國務院成立了由副總理任組長的國務院產品質量和食品安全領導小組(國務院辦公廳關于成立國務院產品質量和食品安全領導小組的通知，國辦發[2007]56號)，又一次調整食品安全的政府治理機制。此外，每年政府還會推動實行無公害食品行動計劃、食品安全專項整治行動等。

政府的努力也確實在一定程度上遏制了食品市場的無序狀態，但是食品市場10人以下小作坊占絕大多數的現實，形成了目前分散生產和分散銷售的食品市場結構，這使得政府對食品質量的管理只能采取抽樣檢測的手段。同時，在這種市場結構下，即使發現了食品安全問題，對單個生產者或銷售者進行懲罰，因其退出成本很低，安全責任可追溯性差，也不足以對其機會主義行為起到足夠的威懾作用。另外，在利益機制的驅使下，這些小作坊還能夠換個地方再生產和銷售。政府治理雖然能產生一定的作用，但由于治理成本高昂，其作用也是有限的，存在一定程度的政府失靈。由此看來，政府機制與市場機制都有可能在治理食品安全問題時失靈。“政府失靈找市場，市場失靈找政府”的思路無助于問題的真正解決，日益復雜的食品安全問題越來越需要社會各方面的共同面對。

2．多中心合作治理食品安全的可行性

政府與市場對食品安全問題解決的困境，產生對多中心治理食品安全的制度需求。多中心一詞最先由邁克爾·波蘭尼在《自由的邏輯》一書中提出。在此基礎上，文森特·奧斯特羅姆等發展并完善了多中心治理理論。該理論認為：管理好現代公共事務不能只有政府一個公共權力中心，除政府外，還需要諸多社會性組織參加政治、經濟與社會事務的管理與調節；現代公共事務的治理是一個“國家、社會、市場”上下互動的管理過程，而非僅僅運用政府的政治權威對社會公共事務實行單一向度的管理。

食品安全涉及大多數食品消費者的共同利益，其在理念上和實踐中一直與社會公共利益緊密相連，這種特點已經將食品安全與純粹的私人事務區別開來，而被歸屬到公共事務范疇。一方面是現代經濟社會的快速發展，食品工業化和市場化程度的提高，食品供應鏈的不斷延長，使得參與食品生產經營的主體不斷增加，食品從原材料供應開始到最終到達消費者手中，中間環節日益復雜，食品安全問題責任的劃分和相應的治理也顯得日益復雜化。另一方面，食品安全涉及的食品生產者、消費者、政府、第三部門等利益相關方中，任何一個都會由于自身局限性，而難以單獨有效地解決食品安全問題。

食品生產者是食品安全的首要責任主體，毫無疑問有義務和責任參與食品安全的治理。另外，考慮到政府自利性成分的存在及其理性的缺陷，抽象的“公益”如果不同一定具體的共同體(如社區等)的普遍成員聯系起來就可能處于虛置狀態。埃莉諾·奧斯特羅姆提出的自主組織和自主治理公共事務的集體行動理論證明：人類社會大量的公共事務在事實上并不是依賴國家也不是通過市場來解決的，人們的自主組織和自主治理是更為有效的解決公共事務的制度安排。

現代社會除了政府和市場之外，還有第三部門。在一定的條件下，食品安全治理的困境，將依賴于政府、食品生產企業或農戶和第三部門在食品安全領域形成一種有效和良性的互動關系。食品安全領域的第三部門多是由食品企業、消費者和各種志愿、興趣組織組建的，如食品企業行會、食品質量檢測協會、食品認證協會、食品風險評估協會等，它們擁有自己的章程和規范，并遵循它們在協商一致的基礎上達成的契約。

第三部門參與食品安全治理，可以形成“壓力集團”對政府進行監督，對政府制度供給帶來競爭壓力，促使政府加快食品安全治理的制度創新，從而達到多贏格局，建構一種“回應型”的制度創新機制。制度的每次均衡都是很多次制度博弈的結果，第三部門參與食品安全治理構建了政府和市場之問的橋梁，是政府與市場的中介，在食品供應組織體系中起到承上啟下的關鍵作用，能培養和加強農戶、食品企業的自律意識和自覺性。

隨著食品領域非營利組織參與食品安全治理意識的增強，使我們有理由相信站在政府與社會合作的立場上，構建食品安全的多中心合作治理模式具有可行性。

二、食品安全多中心合作治理模式的建構

食品安全多中心合作治理模式的實質是通過建立一種在微觀領域對政府、市場的作用進行補充或替代的制度形態，使大量的社會力量參與食品安全治理。因此，政府應主動尋求食品企業、食品行業協會組織、消費者的支持，與社會各界建立合作型的伙伴關系；建立容納多主體參與食品安全治理的政策制定和執行框架，形成共同分擔食品安全治理責任的機制，結成治理食品安全事務的公共行動網絡。

目前，食品安全多中心合作治理模式的建構的思路是：

1．改變政府在食品安全領域的絕對主導地位

傳統的食品安全治理是以政府作為唯一主體的。從宏觀食品安全政策的制定到微觀層次的監督執行，基本上都是由政府直接操作，社會力量發揮作用的空間相當有限。在制度實施中，則采取了政府直接操作的手段，特別是大量使用了行政控制手段。即使是使用所謂“經濟手段”，也仍然是以政府為主體的直接操作的管理方式。

因而，在食品安全領域，社會自我治理作用受到牽制，政府越來越不堪重負。因此，實現食品安全多中心合作治理的前提條件是改變政府在食品安全領域的絕對主導地位。這絕不是否定政府在食品安全治理中的作用，相反是從更重要的方面強調政府在食品安全中的主導作用，即政府在食品安全政策上的宏觀調控(包括食品安全立法和協調)與在微觀上的公正裁決。

各級政府食品安全管理部門和相關機構，必須從大量繁瑣的具體管理事務中解脫出來，并將市場和社會能夠自身解決的食品安全問題交由市場和社會解決。政府食品安全管理部門要集中力量重點抓好宏觀控制、綜合決策、集中力量保證食品安全監督執法到位和公平，真正起到“掌舵”和“導航”的作用，從而動員起社會和民間的巨大熱情和力量來為提高食品安全程度“劃槳”。

2．構筑食品安全社會參與治理的基礎

國外發達國家的食品安全管理實踐證明，社會參與和政府重視是食品安全治理走向成功的兩個重要方面。其中，社會參與是食品安全治理運動的原動力和主體。但很多情況下，社會公眾參與并非容易。政府機構、食品行業協會及其他管理機構不能提供相關信息、協調社會參與過程及利用公眾回饋的信息。

同時，相關公眾，特別是消費者也不清楚他們在食品安全治理決策方面的權力以及如何使用這些權力。解決這些問題，一方面是食品安全管理機構要充分認識到社會參與的必要性，設立專門的人員和預算，使公眾獲取到清晰易懂的信息，同時增強消費者的食品安全知識。

對食品行業協會來說，應尊重消費者利益，采取清晰的食品安全報告體系，使消費者可以獲取信息，同時建立小區聯絡及服務。另一方面，增進公眾參與食品安全治理的方法是為食品安全領域的第三部門的建立提供良好的基礎，即通過新聞自由及信息法律自由使他們有條件獲取更多的食品安全信息，同時承認他們有權代表自己的成員做出相應的決定，還應承認并且資助他們提供政府所未能提供的服務。

3．促進食品企業的自我規制

企業是食品安全治理的第一責任人。向社會提供質量安全的食品，是食品生產經營者的基本義務。食品企業對于其生產的產品，負有兩類義務：一是法定義務，即依照有關法律法規的要求所須承擔的各種責任，這是確保食品對消費者安全無害的基本要求。二是約定義務，即食品生產者向消費者或者購買方承諾的食品所達到的標準的所產生的責任。如生產者在食品上加貼“綠色食品”、“有機食品”等的標識，是生產者向消費者承諾食品已獲得該類認證，符合相應標準。

企業對食品安全自我規制的動力源自行業內部和企業自身為了參與市場競爭的需求。由于食品的生產經營要經過種植、養殖、生產、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等多個環節，在食品生產的行業內部，基于法律對食品生產經營者賦予的法律責任，下游的生產經營者將這種法律責任轉移給上游供應企業，因而使食品行業內部產生互相的質量要求和制約。這種行業自我規制體現在：下游生產企業為了確保生產出符合質量安全標準的食品，將對原材料的質量安全要求向上轉移給供應鏈的上游企業。食品批發和銷售商為了維護自身聲譽和提高市場競爭力，通過合同約束或樣品檢測，要求符合質量安全標準的食品方能享受其銷售平臺，將產品投放于市場。

4．構建第三部門參與食品安全治理的體制環境

食品行業的第三部門(比如蔬菜協會、蘋果協會等)對于加強行業管理、提高食品安全具有十分重要的作用。在食品領域的第三部門發展不夠成熟，作用發揮不夠顯著的情況下，必須正確發揮政府的促進扶持作用，可以考慮采取以下政策：

一是經費扶持和稅收優惠。在市場經濟條件下，各種食品領域的第三部門組織是不以營利為目的的社會組織，但開展活動需要一定的經費。其經費主要來自會費，但其數量非常有限，特別是在發展之初。因此，政府應給予其一定數額的開辦費，并在人員與辦公條件方面給予支持。對會費收入、社會捐贈、獎勵等資金應免征稅。

二是加強第三部門組織的自律制度和聲譽管理制度建設。要制訂詳細的自律規章制度，以制度協調行動，形成良性運作模式；要在組內部建立制衡機制，通過民主參與和監督的方式制約協會領導及其成員的不良行為；要建立和完善行業聲譽管理制度，要在強化聲譽意識的基礎上，通過制度明確成員正當的經營行為特征，并對成員危害行業聲譽的行為進行堅決懲處；要完善質量評估制度和信用評估管理制度。

三是鼓勵農戶加入合作經濟組織，以加強農戶組織內部自律。發展農民合作經濟組織(如農民合作社、專業技術協會等)，可以由農戶自發組織起來，或在專業大戶的引導下、或在政府的協助下組織起來，通過農民合作經濟組織加強對農戶的技術培訓。通過這種方式不僅可以加強農民組織內部自律，彌補政府微觀管理農戶行為的不足，還能通過各種方式傳遞質量信息來促進食用農產品的銷售，如創立食用農產品品牌等。

四是重點加強消費者協會或食品消費維權組織的建設。發揮消費者協會作為集體的力量，可以有效克服消費者作為個體在市場上的弱勢地位，增強談判能力，代表消費者解決食品安全問題，其食品安全信息的收集和發布也能夠有效引導消費者的食品安全需求。在政策上，一方面應該完善消費者維權激勵制度。要以提高消費者維權效益為目的來設計制度。主要包括：簡化維權程序和降低維權成本，提高維權獲償金額，給予其他物質和精神獎勵的制度等。另一方面，加強消費教育，尤其是對農村消費者的教育。

三、結語

食品安全的多中心合作治理模式的形成、演進與發展，受到公民社會的質量、市場質量、政府質量以及憲政制度、特定社會的傳統與文化等多種因素的影響與制約，因而合作行動結構的安排具有動態性。就中國而言，食品安全的多中心合作治理模式是發展的方向和目標，其過程具有艱巨性和長期性。其中，經濟改革的市場化、公民權利的自主化、社會組織的自主化、政府權力配置的合理化，是構建食品安全多中心合作治理模式非常重要的條件；只有在此條件下，通過食品安全管理的社會化、市場化、民主化，食品安全多中心合作治理模式才能最終形成。

[責任編輯：孫 巍]