中國古代官吏考選制對黨的制度建設的啟示

[摘要]執政黨的制度建設，是黨的自身建設中帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的重大問題。加強黨的制度建設，必須注意吸收我國傳統文化中的優秀文明成果。中國古代社會官吏考選制度對于完善黨的公選制、領導干部考核制度以及權力監督制約機制具有重要的借鑒意義。

[關鍵詞]制度；公選制；考核制；監督

[中圖分類號]D69

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0036-03

政治路線確定之后，干部就是決定的因素。干部制度改革是一項極為艱巨而復雜的任務，要得到比較理想的效果，不僅需要及時總結黨多年來的理論研究成果和實踐經驗，而且需要努力發掘整理中國古代社會官吏考選制度的形成、發展、演變及其在當時國家政權中的地位和作用，找出帶規律性的東西，從中汲取經驗和教訓，進而達到古為今用，對于我們深入研究當今干部制度改革、激勵更多優秀人才脫穎而出，無疑會大有裨益。

一、借鑒運用科舉制的合理內核，科學建立公選制

縱觀封建王朝的選官途徑，隋唐以后主要以科舉為主，科舉制與此前實行的察舉征辟制相比有如下特點：一、它建立了應試鄉仕者與政權的直接關系，應試者掌握著一定的自主權，自愿報考，而不需要官僚舉薦，因而也就剝奪了官僚私人把持選舉的特權，至少從制度上避免了“惟親，惟勢”而不“惟才”的弊端。二、選取錄用以考卷成績為標準，帶有一定的客觀性與科學性；三、社會成員不論門第出身，只要身家清白，不屬賤民，便可報考，打破了門閥世族的壟斷，擴大了選才的范圍。

科舉制實行之初，尚保留一些薦舉制的殘余，考生能否被錄取，并不完全取決于考試成績，還要參考其平時水平，當時實行一種“行卷”的做法，即考生把平日的作品獻給官員、著名文士，請求斧正、指教，希望他們向主考官推薦，以期得到主考官的重視，增加及第的可能性。這種做法在唐代很盛行，而且是公開的，其目的本來是為從多方面考察入試者，避免考場上的偶然性，但行之日久，便又出現請托賄賂、庇親行私等弊端，到宋代便取消了這一做法。宋代，為了考出士子們的真實成績，又實行了一系列防止官員徇私的改革措施，如“鎖院”。充當主考官者皆臨時派任，接到任命后要馬上住進考場——貢院，嚴禁與外人來往；將答卷上考生的名字彌封，統一編號，并將答卷另行謄錄一份，考官們將謄錄的答卷評判成績，最后按號對原名，決定錄取者。這些做法，為以后各代所沿用，而且防止作弊的措施愈益完備，如考官回避友親、族子弟的考場及其試卷評判；士子入場搜身，以防夾帶與考試有關的內容；嚴查請人代考者等等。

盡管隋唐所創建的科舉制存在著內容陳腐、舞弊嚴重、考試的結果仍以門蔭得官者居多等弊端，但是作為我國封建社會中后期推行時間最長的一種官員選拔任用制度，它在歷史上曾經起過非常重要的進步作用。這種制度曾經對西方文官制度產生過重要影響，被西方學者稱為人類所發明出的選擇官員方法中最奇特、最受人贊賞的方法，是中國在精神領域對世界的重大貢獻之一，其重要性可與物質文明領域中的造紙術、印刷術、指南針、火藥等四大發明相媲美，甚至被稱為“中華的第五大發明”。這種制度從官員選拔的一般規律看仍然有著科學合理的成分，對于建立中國特色的干部選拔任用制度仍然具有重要的借鑒作用。

公選制和科舉制作為中國歷史發展過程中不同時期的選任制度有其相同的一面，二者都是一種選拔任用領導人才的政治制度，都具有一定的公開性、平等性和較強的競爭性，這就為我們借鑒運用科舉制的合理內核，科學建立公選制提供了理論前提，公選制可以積極吸收科舉制的有益成分。科舉制度對公開選拔任用領導干部制度的啟示有幾個方面：

一是公選制一定要適應社會的發展要求不斷改進和完善。科舉制之所以在封建社會終結時期被廢除，主要不是因為科舉制度的形式失去了合理性，最關鍵的是科舉考試的內容陳腐并與社會進步的背離和滯后，與官吏從政實踐的脫節。這一點對公選制具有重大的價值。公選制的檢測內容必須根據時代需要和職位要求不斷發展和變化，否則，公選制也會與科舉制一樣被社會所淘汰。

二是科舉制在形式上有許多合理的成分可供公選制采用和借鑒。科舉制的考試規則和組織技術相當嚴密規范，而公選制由于還處于推行階段，許多程序還不夠科學，全國在現階段還沒有一部統一的考試規則。因而，在制定公選制的考試規則中，可以從科舉制的規則中吸收合理的內容，使公選制的規則一經出臺就是一部比較科學和完善并能夠在較長時期運行的考試規則。

三是科舉制與公選制在功能上都具有選拔人才和抑制腐敗的作用。科舉制打破了門第出身的限制性，廣開了人才來源，使社會不同階層的人士，特別是中小地主階級及少數分期知識分子通過自身的努力而躋身官場進入統治集團。比如，宋朝的范仲淹、王安石、文天祥等一批有作為的政治家都是通過科舉進入高層統治階級隊伍的。同時，科舉制克服了察舉制、九品中正制選人制度中舉薦權被地方豪族勢力所把持、導致官僚貴族化的弊端，取消了貴族對選士的壟斷權，改變了“上品無寒門，下品無世族”的腐敗局面。公選制要逐步制度化，根據實際情況定期把領導職位向社會開放，通過資格審查、考試、考核等一系列檢測手段，把有真才實學的人才選拔任用到領導崗位上來，提高了領導干部隊伍的素質。同時，它克服了薦舉委任制難以制約和消除選人用人上的不正之風的弊端，使黨選拔干部更為公平與合理。

二、借鑒中國古代官吏考核方式，完善黨的領導干部考核制度

歷史上我國考核官吏的制度隨著郡縣制的推行而產生，隨著社會的發展而不斷得到加強。中國古代在官吏考核方面實施過多種有效的考核制度，無論是起始時間、考核內容，還是實施效果都大大超過歐洲諸國。我國官吏的考核在秦漢時期已初步形成制度，唐代已頗為完備。秦漢時期對官吏的考核主要是實行考課制度。考課就是對官員政績的考察。考課是將職位責任同官員的能力行為聯系起來，以考績的標準來約束和激勵官員，以考課結果的優劣來決定對官員的賞罰黜陟，以便勸善戒惡，使考績得以發揮作用。秦代的考課是通過上計制度進行的。上計制即；郡臣于年初將一年的賦稅收入預算寫在木券上，呈送國君，國君把木券一剖為二，國君執右券，臣下執左券。年終臣下向國君匯報執行情況，國君執右券進行核實，合乎標準的留任，不合乎標準的則罷免。上級官吏對下級官吏的考課也采取同樣的辦法。考課后分列等級，宣明優劣，決定升遷黜罰。上計考課事關國家大政，統治者非常重視。唐代十分重視考績，較之前代有很大發展。唐代初期制定了考課法。當時尚書省吏部是負責考課的機關。考績的目的是為了黜惡陟善。考課的等級第不僅z直接關系到官階的升降，還與俸祿的加與奪、官位的外遷、解職相關。考課在唐代作為管理官吏的一種重要的制度，考課定等第和復考都有嚴格的程序，考級與獎罰黜陟直接相關。宋代不重視考績基本按年資論升遷，所以宋代官員得到升遷就滿足了。明代考績分文武兩個系統進行，文官考績由吏部負責，武官考績歸兵部武選司負責。文官考績方式主要是考滿，武官考績亦稱“軍政”。考滿，即按任職年限考核，以檢查是否稱職，并給予相應的處置，側重于褒獎、提升。考滿等級開列之后，按等處置。處置的基本原則是：“稱職者升，平常的復職，不稱職者降。”清代對各等級官吏的考核分為“考滿”和“考察”兩種。考滿每年進行一次，稱為“一考”，三年考為“滿”。吏的匯考，每三年一次，對京官的考察稱為“京察”，對地方官吏的考察稱為“大計”。清代考察具體工作由吏部清吏司主持，清朝政府總結了明朝后期考核制度松散、京吏貪墨成風的教訓，進一步發展了封建管理的考查標準。總的看，中國古代官吏的考核制度，為促進當時經濟社會的發展，推動社會的進步發揮了一定的積極作用。用好的作風選作風好的人，重要的是要有好的制度和好的運行機制。因此，只有建立科學的干部考核制度，才能為建立公開、平等、擇優的選人用人機制奠定基礎，變少數人選人為機制選人，使“用好的作風選作風好的人”具體為用好的制度選作風好的人，進而從機制上防止跑官要官等不正之風。只有建立科學的干部考核制度，才能在干部能上能下方面取得突破，做到舉優黜劣、獎罰分明，使優秀人才脫穎而出，從而增強干部的使命感、責任感和危機感。經過多年的探索，干部考核制度改革在借鑒古今中外考核制度成功經驗的基礎上邁出了重要的步伐，并取得了重要進展。

現行的干部考核制度仍須進一步發展創新，建立起科學的領導干部考核制度。中國古代官吏考核制度對黨的領導干部考核制度具有一定的啟示。

一是要高度重視干部考核。我國古代的官吏考核，始于秦漢，熟于唐代，又隨著歷史的變遷，幾經興衰。悠久的歷史，為我們積累了豐富的經驗。歷代王朝都比較重視對官吏的考核，把考核作為一項重要的管理制度，設有專門的考核機關。凡比較明智的統治集團都把建立考核制度作為建設國家和鞏固政權的基本任務，通過嚴格的考核來實現官吏隊伍的不斷更新和優化，從而造成興盛的政治局面。凡是不重視官吏考核的統治集團，官吏隊伍就會因循守舊，導致政局頹廢。新形勢下，我們黨一定要高度重視對領導干部的考核，克服現行干部考核制度中存在的弊端，建立與社會主義市場經濟和社會主義民主政治相適應的中國特色干部考核制度，實行干部考核工作的科學化、民主化、制度化、規范化，建設高素質的干部隊伍，推進黨的建設新的偉大工程。

二是建立一整套科學的考核辦法。中國古代多數朝代對官吏的考核都包括政績、道德品質、治事才能、社會評價等內容，對政績的考核，一般有明確的項目規定甚至是量化的標準；多數朝代考課立等和復考都有嚴格的程序。我國現行的干部考核制度考核主體單一，考核內容缺乏系統性，考核方法缺乏科學性，考核結果缺乏充分有效的運用。干部考核工作中由誰來考、考什么、怎么考、考核結果如何運用等，這些關系考核工作的重要問題還沒有很好解決。要通過深化考核制度改革，實現考核制度創新，特別是方法的創新，最大限度地把干部考實評準，使考核工作在干部隊伍建設中真正發揮作用。

三是要有效運用考核結果。我國古代考核官吏的目的是為了黜惡陟善，考核的等第不僅直接關系到官階的進退，還與俸祿加奪、官位的外遷解職有關。目前我國干部考核結果的運用受個人行為影響較大，沒有形成一套完善的機制，缺乏剛性約束，特別是考核結果不能和干部的升降獎懲掛釣，嚴重影響了考核工作的權威性和嚴肅性。只有把考核結果同干部獎罰緊密結合起來，同干部職務升降緊密結合起來，才能真正建立起擇優汰劣、能上能下、能進能退的用人機制。

三、借鑒古代監察制度。健全權力監督制約機制

監察制度是國家政治制度的重要組成部分，中國監察制度不僅源遠流長，經歷了兩千多年漫長的歷史進程，而且具有鮮明的東方特色，成為光輝璀璨的中華傳統文化的有機組成部分。其內涵之豐富，制度之完備，在世界監察制度發展史上可說是獨樹一幟。中國監察制度，實萌發于先秦時期，隨著國家的產生，早在夏、商、周三代的國家事務中已出現某些監察因素。自秦始皇統一六國后，一套較完整的中央集權政治制度便隨之確立，而監察制度作為其中的重要一環亦初步形成。在中央置有御史大夫、御史中丞等職；在地方則設監郡御史；在言諫方面則有諫議大夫。秦代國家監控體制已經初具雛形。到了漢代，作為中央最高監察機構的御史臺，已從原有的行政系統中分離出來，終于完成了監察體制專業化的歷史進程。魏晉南北朝時期，由于門閥士族勢力十分強大，因而監察的權力和作用一度有削弱。隋唐宋元時期，中國封建社會進入了一個新的發展階段，監察制度也日益嚴密。唐代御史臺屬下分設臺院、殿院、察院，不僅內部分工明確，而且監控范圍亦不斷擴大，監察御史擁有分工監察中央六部的權力。在地方監察方面則按“道”統一劃分監察區，按時派遣御史出巡，從而將對地方的巡回監察制度化，從上而下形成了比較嚴密的監察網絡。宋代為了防止唐末五代分裂格局局面的再現，在選拔監察官時特別重視文化素質，其中絕大部分為進士出身。同時還嚴格實行親屬回避、職務回避、地籍回避的任職制度，以避免出現“言官結黨”之類的流弊。元朝則在監察立法上有了重大進展，制定了《憲臺格例》等一整套較完整的監察法規，對各級監察機構的地位、職能、權責、監察程序及監察紀律等，都作出了明確而具體的規定，監察制度已經成熟和完備。明清時期是中國封建社會的晚期。此時隨著皇權的高度強化，監察制度也相應強化，中央特設六科給事中，分工專責監察六部；地方則設十三道監察御吏，與六科并稱“科道”，成為明清兩代監察隊伍的主干，通過這一架構，形成了從中央到地方的相互交叉的監察網。在立法方面，明代制定有《憲綱條例》；清代則有《欽定臺規》，其內容涵括“訓典”、“憲綱”、“六科”、“各道”、“五城”、“稽察”、“巡察”、“通例”八大項，成為我國封建社會最完備的一部監察法典，標志著我國古代監察制度的發展達到了頂峰。

共產黨要接受監督，是馬克思主義執政黨建設的一項重要內容。中國共產黨一貫重視監督工作。近幾年來中央一再強調要重視加強黨內監督，從上到下都采取了一些措施，監督工作是有進步的。但是黨內監督特別是對高中級干部的監督，仍然是一個薄弱環節。江澤民提出：“我們黨執政以后，特別是在新的歷史條件下，能不能成功地解決黨內監督問題，尤其是對高中級干部的監督問題，是加強黨的建設需要解決的一個重要問題。”他強調：“越是改革開放，越要加強和健全黨內監督。”要建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。在新世紀新階段，能否實行有效的監督，是關系到執政黨命運的大問題。

中國古代監察制度的確立和實施，從總體上說基本是成功的，應該肯定，它對鞏固皇權，維護朝綱，糾舉官邪，整肅吏治，加強封建官僚制度，維護封建國家機器的運轉等諸方面，起到了非常重要的作用。孫中山曾對中國歷史上的監察制度給予很高評價。中國古代監察機關在組織上獨立，自成系統；注意監察官的選任，選賢任能；注意對監察官的考核，憑實跡黜陟；以卑察尊并加以重賞；監察官吏獨立行使職權，并得以互相糾察；制定明確的法律法規，以規范監察機關的活動，等等，都是值得肯定的。中國封建監察制度作為封建政治制度的一個組成部分，其弊端也是很明顯的，如它是皇權的附屬品；監察機關職權繁雜且過分膨脹；以監察地方之官代行、侵奪地方軍政大權，或讓地方軍政大吏兼理監察之權等。縱然如此，中國古代監察制度對我黨加強監督工作仍具有借鑒意義和啟示作用。

一是監督工作作為一項長期任務，應該規范化、制度化。中國古代政治家、思想家高度重視監察工作，歷先秦到清，從未中斷，監察制度和監察思想自成體系，值得借鑒。中國中央公布實施《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，是從嚴治黨的一項重大措施，是黨內政治生活的一件大事，使黨內監督工作有章可循、有法可依，標志著黨內監督工作進入規范化、制度化的新階段，對于從根本上提高黨內監督工作水平，全面推進黨的建設新的偉大工程，將產生重大而深遠的影響。

二是要明確監督部門的主干性。目前我國監察、監督系統可分為權力機關的監督、政黨監督、司法監督、行政監察、經濟部門的監督、社會監督，這些監督形式從不同的層次和側面履行特定的監督職能，各有其重要性，都是不可缺少的。但就它們在監督體系中所處的地位和所具有的作用而言，則又不是完全相同的。在所有這些監督形式中，必須有一種形式作為主干或者說中心環節，其他監督形式通過與這一主干的聯系和配合來發揮作用。

三是加強監督工作的權威性。中國古代的監察機關在組織上獨立，自成體系，為封建國家監察權的實現提供了組織上的保證；而監察官吏獨立行使職權，長官對屬下監察活動不得橫加指使、干涉、支配，但可互相糾察，防止作奸舞弊。監督機關要在國家監督系統中充分發揮主導作用，就必須要有重大的權威性。目前我國監督機關應該說是有權威性的，但與它所應擔負的重大職責相比，其權威性還不完全相稱，有些方面亟待加強。除了在理論認識上提高重視程度之外，還應在實踐中切實解決監督機構在一定程度上存在的權力不足的問題。

四是建立健全巡視制度。中國古代朝廷在正常的監察和行政隸屬體系以外，臨時派遣“欽差”官員，不定期地巡察各地，作為整飭吏治的一種補充手段。但后來奉使官員代行地方軍政大權、干涉地方行政，多半與地方貪官污吏同流合污，弄權不法，魚肉百姓。《中國共產黨黨內監督條例》規定。今后，中央和省、自治區、直轄市黨委要建立巡視制度，對下級黨組織領導班子及其成員進行監督。巡視工作的主要任務是了解貫徹落實“三個代表”重要思想和執行黨的路線、方針、政策、決定和工作部署的情況，執行民主集中制的情況，落實黨風廉政建設責任制和廉政勤政的情況，領導藝術干部選拔任用的情況，處理改革發展穩定的情況等；向派出巡視組的黨組織報告巡視工作中了解到的情況，提出建議和意見，巡視組可以根據巡視工作需要列席所巡視地方的黨組織的有關會議，查閱有關文件、資料，召開座談會，與有關人員談話，了解和研究群眾來信來訪中反映的有關領導干部的重要問題。但中央明確規定巡視組不處理所巡視地方的具體問題。這一規定應該是受到了中國古代臨時遣官巡察制度弊端及才識的影響而制定的。

五是建立健全聯席會議制度。今后，要逐步建立組織(人事)部門與紀檢機關(監察部門)等有關單位聯席會議制度，加強對干部選拔任用工作的監督，溝通信息，交流情況，提出意見和建議，維護在選拔任用工作中監督工作的嚴肅性，保證干部選拔、任用工作的公正性，增強選拔、任用干部工作的透明度。

[責任編輯：陳合營]