山川秀美政策的實行與中國西部農(nóng)村的振興

[關(guān)鍵詞]西部；山川秀美工程；政策；農(nóng)村振興

[中圖分類號]F327

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0077-02

當(dāng)今世界，各國都非常重視自身的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護。中國在推進改革開放和西部大開發(fā)的歷史進程中，為了建設(shè)一個山川秀美的西部地區(qū)，制定和實施了一系列的相應(yīng)政策和措施，并且取得了前所未有的成就和效益，為中國西部農(nóng)村的振興和發(fā)展作出了貢獻。研究和總結(jié)這一歷史進程，對于亞洲乃至世界諸多地區(qū)的振興和發(fā)展，將具有重要的借鑒價值和意義。

一、中國建設(shè)山川秀美西部地區(qū)的根源和政策

中國的西部地區(qū)，主要包括廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和內(nèi)蒙古等12個省、市、自治區(qū)。地域面積廣闊，自然環(huán)境復(fù)雜，差異幅度巨大，占據(jù)我國半壁河山。但長期以來，由于種種原因，在生態(tài)建設(shè)方面面臨著許多問題。

1．自然條件較差，生態(tài)脆弱性嚴重，給生態(tài)建設(shè)造成較大難度。突出表現(xiàn)在受到西北地區(qū)的沙漠化和鹽堿化影響，以及黃土高原的水土流失、西南地區(qū)的土壤侵蝕、青藏高原的草場退化與存在的滑坡、泥石流的脅迫等等。

2．西部地區(qū)地處偏遠、交通不便、信息閉塞，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重較大。雖然非耕地等自然資源藏儲量豐富，但植被破壞加重。過去為解決糧食問題到處開荒，占用了大量草場和山林，而受資金和水的制約又不能保障適宜的灌溉條件，結(jié)果形成了大量中低產(chǎn)田。牧業(yè)發(fā)展過去基本沿襲傳統(tǒng)模式，主要依賴天然牧場放牧，而大規(guī)模引水又普遍引起下游綠洲生態(tài)退化，致使草場面積減少，形成農(nóng)林牧關(guān)系惡性循環(huán)。

3．由于氣候影響，西部廣大地區(qū)缺水干旱，是世界上干旱缺水最為嚴重的地區(qū)之一。加上短期行為和人為的破壞，水土流失現(xiàn)象日趨嚴重。西部水土流失面積104.7萬平方公里，水土流失率為15.15％，占全國水土流失總面積的58.01％。每年因上游水土流失進入黃河、長江的泥沙，其中70％來自西部地區(qū)。

4．污染擴大，嚴重影響了環(huán)境質(zhì)量。由于西部地區(qū)工業(yè)技術(shù)水平落后，廢水、廢氣和廢物直接排放和棄置，排污處理大部分低于全國平均水平，造成排放強度大，處理率低，不僅直接影響該地的環(huán)境質(zhì)量，而且由于西部處于我國地形的高階梯和大江大河的源頭，對下游地區(qū)影響較大。

面對西部地區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀和所存在的一系列問題，中國政府從民族生存和國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，提出了重建和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，提高區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)一個山川秀美的西部地區(qū)的重大決策，并且制定了一系列切實可行的政策措施，推動西部地區(qū)的環(huán)境恢復(fù)與發(fā)展。

搞好“退耕還林”。西部要山川秀美，建設(shè)和維護生態(tài)環(huán)境，關(guān)鍵是林草植被要上去。因此，中央政府根據(jù)西部的區(qū)情，制定了“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的十六字方針。就是通過退耕還林還草，禁止陡坡開荒種地，實行生態(tài)移民，恢復(fù)林草植被，走出一條生態(tài)增效和農(nóng)民增收雙贏的道路。這里的要害是對農(nóng)民的補償機制，國家規(guī)定，每畝地退耕，國家每年提供200斤糧食，20元現(xiàn)金，而且一補8年。因此，極大地提高了農(nóng)民退耕還林還草的積極性。

調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。西部日益惡化的生態(tài)環(huán)境狀況，低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，既與氣候干旱和自然災(zāi)害有關(guān)，也與長期不合理的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和生產(chǎn)關(guān)系有關(guān)。長期以來，在謀生的壓力下，形成了以破壞天然植被、開荒種糧為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，從而導(dǎo)致水土流失加劇、生態(tài)環(huán)境惡化。改變這種狀況，就是通過天然林保護等六大工程的實施，推行先進的農(nóng)業(yè)種植和經(jīng)營技術(shù)，依靠生物工程、節(jié)水工程和高科技，發(fā)展農(nóng)業(yè)和開發(fā)利用資源，使經(jīng)濟得到可持續(xù)發(fā)展。

實行綜合治理。主要是根據(jù)西部的區(qū)域資源條件，揚長避短，加快水土流失的治理和防護林體系建設(shè)；抓好農(nóng)田基本建設(shè)，提高農(nóng)民科學(xué)種田意識；發(fā)展農(nóng)林牧相結(jié)合的山地農(nóng)業(yè)體系；幫助貧困地區(qū)脫貧致富，增強這些地區(qū)的造血“功能”；提高工業(yè)化、城市化水平，增加就業(yè)機會，以及在西部大開發(fā)中合理布局工業(yè)，綜合控制污染等等。

依靠科技進步。就是組織專家技術(shù)隊伍，搞好生態(tài)規(guī)劃設(shè)計，積極開展技術(shù)培訓(xùn)和示范工程建設(shè)，以點帶面，大力推行植樹種草、水土保持、防治荒漠化、草原建設(shè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、干旱農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等先進實用的農(nóng)業(yè)科技，推動西部的生態(tài)建設(shè)和發(fā)展。

發(fā)揮政府職能。就是政府通過各種形式干預(yù)、加速建設(shè)山川秀美西部地區(qū)的進程。主要是加強規(guī)劃，加大投入，建立健全必要的法律法規(guī)，并嚴格執(zhí)法，加強管理，包括提高排污收費，控制人口數(shù)量，減輕生態(tài)環(huán)境壓力等等。

二、實施山川秀美政策的進程和成效

中國西部的山川秀美建設(shè)，從1997年中央領(lǐng)導(dǎo)進行調(diào)研，發(fā)出號召，提出要求，到現(xiàn)在已經(jīng)過去10年多了。10多年來的發(fā)展進程，大體上可以劃分為三個階段。

第一階段，從1997年到1999年，是調(diào)研準備階段。1997年，時任中國國務(wù)院副總理的姜春云和全國政協(xié)副主席錢正英分別到西部考察調(diào)研，總結(jié)陜北地區(qū)治理水土流失、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)、黃河多沙粗沙區(qū)治理工作的經(jīng)驗。特別是時任國家主席江澤民在姜春云的報告上作出重要批示，提出了“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”的宏偉目標，極大地鼓舞了廣大人民群眾的建設(shè)熱情。各級政府紛紛學(xué)習(xí)、調(diào)研，轉(zhuǎn)變觀念，制定規(guī)劃，進行試點，為山川秀美建設(shè)做了大量的準備工作。 第二階段，從1999年到2002年，是試點探索階段。1999年中國政府發(fā)出了西部大開發(fā)的號召，揭開了我國改革開放和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的新篇章。國家關(guān)于退耕還林的政策也開始實施。1999年8月，首先在陜西、甘肅、四川三省進行試點。2000年經(jīng)過國務(wù)院批準將試點范圍擴大到13個省(市、區(qū))的174個縣，2001年又進一步增加到20個省(市、區(qū))的200多個縣，為全面實施退耕還林工程積累了豐富的經(jīng)驗。

第三階段，從2002年到現(xiàn)在，是全面實施和建設(shè)階段。經(jīng)過近三年由點到面的試點工作，我國于2002年1月正式全面啟動退耕還林工程，并計劃在10年內(nèi)完成1.1億畝的退耕還林目標。一個以“退耕還林”為主要內(nèi)容的山川秀美建設(shè)在中國西部日益展開并不斷推進。

由于山川秀美建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，實施西部大開發(fā)以來，西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)除實施退耕還林工程以外，目前正在進行的主要工程還有天然林保護工程、防沙治沙工程、草原封育工程等等。而且，由于國家的大規(guī)模投入，保證了各項工程的有效實施，使西部生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護正有計劃地穩(wěn)步推進，并且在實踐中取得了巨大的成效。

首先，山川秀美建設(shè)改變了中國西部生態(tài)環(huán)境和面貌。地處中國西北的黃土高原，總面積64萬余平方公里，其中水土流失面積45.4萬平方公里，是中國乃至世界上水土流失最嚴重、生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)。退耕還林使黃土高原發(fā)生了翻天覆地的巨變，幾代人追尋的“綠色夢”得以實現(xiàn)。以陜西省為例，到2006年，就完成退耕還林3209.5萬畝，占全國退耕還林總面積的十分之一，使陜西的林草覆蓋率增加近9個百分點。

其次，山川秀美建設(shè)工程的實施，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。突出表現(xiàn)為，調(diào)整了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進了林果、草畜、藥材、勞務(wù)、生態(tài)旅游等特色產(chǎn)業(yè)的迅速壯大，形成了農(nóng)、林、牧全面發(fā)展，糧、果、草、藥合理配置的經(jīng)濟發(fā)展格局，增加了農(nóng)民收入。特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加速了農(nóng)民脫貧致富的速度和步伐。仍以陜西省為例，全省農(nóng)民人均純收入由1999年前的不足千元，提高到2006年的2260.2元。

第三，山川秀美工程的實施，大大提升了人們的生態(tài)建設(shè)觀念和環(huán)保意識。由于大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)，廣泛調(diào)動了各方面的積極性，參與治理、建設(shè)生態(tài)、保護環(huán)境已經(jīng)成為人們的自覺行動。建設(shè)山川秀美工程，等于在中國西部掀起了一場轟轟烈烈的“綠色革命”。這場“綠色革命”最大最主要的收獲。就在于促進了人們生態(tài)建設(shè)觀念的提高和環(huán)保意識的增強。

三、中國從實行山川秀美政策中得到的啟示與希望

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是長期的歷史任務(wù)。雖然西部生態(tài)環(huán)境重建仍面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，但實施山川秀美工程取得的重大成就給了我們富有教益的深刻啟示和繼續(xù)發(fā)展的巨大希望。

第一，必須把生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的高度來看待，來認識。從歷史上看，人類的發(fā)展離不開自然生態(tài)環(huán)境而獨立存在。因此，我們應(yīng)該以寬闊的眼光來審視生態(tài)問題，因為生態(tài)不單是環(huán)境的、自然的，還包括人文的、社會的因素和條件。用科學(xué)發(fā)展的觀念來分析，就是要給自然生態(tài)以必要修養(yǎng)、恢復(fù)、生長的時間和空間，盡快補償生態(tài)建設(shè)欠賬，恢復(fù)良好的林草植被和生物多樣性，才能實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，已經(jīng)在第十七次全國代表大會確定的施政綱領(lǐng)中把建設(shè)生態(tài)文明作為基本國策來確立，來認識。現(xiàn)在，我們的任務(wù)就是要在全社會牢固樹立生態(tài)文明觀念，并在實踐中自覺的堅持。

第二，必須把人與自然的和諧發(fā)展作為社會的基本觀念來強調(diào)，來堅持。因為人類的歷史就是人類與自然環(huán)境協(xié)調(diào)相處的歷史。自然生態(tài)環(huán)境是支撐人類社會發(fā)展的最基本的基礎(chǔ)條件。根據(jù)生態(tài)學(xué)原理，人是自然的一部分，是地球生態(tài)鏈條中的一個環(huán)節(jié)，人與自然萬物唇齒相依，息息相關(guān)。只有人與自然和諧相處，大自然才能造福人類。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與自然生態(tài)和諧發(fā)展必須正確處理開發(fā)與保護的關(guān)系。處理好了，就會帶來綠水青山；反之，就會導(dǎo)致生態(tài)惡化，受到大自然的懲罰。發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵，但必須在保護中謀求發(fā)展；保護是促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的條件，但必須在發(fā)展中謀求保護。處理好了兩者的關(guān)系，就能促進人與自然的和諧發(fā)展，反之亦然。

第三，必須把“三農(nóng)”問題作為生態(tài)文明建設(shè)中的重大問題來對待，來解決。加快生態(tài)文明建設(shè)，必須充分調(diào)動全社會的積極性，人民群眾是生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文明建設(shè)的主力軍。中國西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主戰(zhàn)場在農(nóng)村。因此，能否處理好農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問題，是關(guān)系生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文明建設(shè)成敗的核心問題。因為人民群眾中蘊藏著治理水土流失、建設(shè)生態(tài)文明的巨大潛力和能量，調(diào)動農(nóng)民群眾治理、建設(shè)的積極性，就能把這種潛在的能量轉(zhuǎn)化為實施山川秀美工程的巨大動力。這里的關(guān)鍵，主要是制定優(yōu)惠政策、改革投資機制、采取得力措施。只要機制對路、政策到位、措施得力，就一定能夠在生態(tài)文明建設(shè)中把“三農(nóng)”問題解決好。

第四，必須把生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文明建設(shè)作為系統(tǒng)工程來實施，來推進。生態(tài)文明建設(shè)是全世界、全社會的大事，必須走綜合治理、齊抓共管的路子。首先是國家要發(fā)揮宏觀調(diào)控者的作用，加強規(guī)劃，加大投資，政策傾斜，法規(guī)保障。同時，要調(diào)動社會各方面的力量，特別是要充分發(fā)揮科技對生態(tài)建設(shè)的推動和加速作用，普及生態(tài)建設(shè)方面的科學(xué)知識，攻克生態(tài)建設(shè)方面的科技難題，推動科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，促進生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。

人類社會的歷史已經(jīng)經(jīng)歷了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明和近代的工業(yè)文明。現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略日益得到世界各國的普遍認同，相信經(jīng)過國際社會的共同努力，在不遠的將來，人類必將走向一個以人與自然和諧相處、和諧發(fā)展為主要標志的生態(tài)文明時代。

(本文為作者在日本高崎經(jīng)濟大學(xué)舉辦的第四屆亞洲地域政策國際論壇上發(fā)表的主題演講報告的主要內(nèi)容。)

[責(zé)任編輯：陳合營]