提高財政農業支出效益是解決中國農業貧困的必由之路

[摘要]中國作為一個農業大國正處于由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，在此轉交過程中勢必要求財政對農業的大力支持，而面對剛性的財政預算約束，中國財政農業支出規模的增長十分有限，這就要求政府更新財政農業支出觀念，由單純注重規模的增長，轉變為既注重規模的穩定增長，又強調效益的提高。同時使財政農業支出更加合理以及運用財政農業支出資金更加高效，從而為解決農業“貧困的惡性循環”探求新的出路。

[關鍵詞]農業貧困；財政支出；規模分析；效益分析；政策建議

[中圖分類號]F323.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0089-03

在中國，農業既是最典型的基礎產業，又是作為發展中國家最需要發展的產業。但長期以來，由低生產率導致低收入、低收入導致低儲蓄和低資本積累水平進而低生產率的“貧困惡性循環”使得由傳統農業向現代農業轉變非常緩慢。發展經濟學理論認為，增加資本積累是治療“貧困的惡性循環”的一劑靈丹妙藥，通過對農業加大投入進而增加資本積累對于農業發展至關重要。改革開放以來，中國對農業主要投入主體由農戶逐漸轉向政府，財政農業支出總額在不斷增加。然而支出增長缺乏穩定的保障機制，支出效益也比較低下，不利于農業持續健康發展。為了進一步緩解中國農業發展的資本約束，政府不僅要注重財政農業支出規模的增長，更應該強調其效益的提高。鑒于中國財力的有限性，財政農業支出規模不可能在短期內大幅度地增長。但是，提高財政農業支出效益的空間卻很大。以提高支出效益為目標不僅有利于資源的優化配置，更有利于吸引社會資本向農業部門流動，增加農業投入總量。因此，如何穩定增長財政農業支出規模、提高其支出效益，充分發揮財政農業支出的導向性作用，以真正扭轉農業“貧困的惡性循環”現象，正是本文所要研究的問題。

一、中國財政農業支出規模分析

財政農業支出的規模反映了政府對農業進行財政支持的大小，可以用絕對規模和相對規模來表示，通過對我國財政農業支出絕對規模和相對規模兩個方面的變化特征進行描述、分析，可以對我國現階段財政農業支出規模進行客觀判斷。

1．財政農業支出絕對規模分析。絕對規模是指在一定時期內，政府各級部門的財政農業支出總額及其增長速度(增長率)。用該指標對中國財政農業支出絕對規模的變化特征進行描述和實證分析：表1列出了中國改革開放以來各年份財政農業支出總額及其增長速度。從該表中可以看出，自1979年以來，中國財政農業支出總額基本處于下降態勢，從1982年開始又緩慢增長，直到1986年支出總額才恢復到1979年時的水平，從1987年開始財政農業支出總額基本是穩步上升，特別是1999年以后，財政農業支出每年都以百億元的規模上升。從總體上看，1978年到2005年中國財政農業支出總額高度增長，由150.66億元增加到2450.31億元，增長了16.26倍，并且保持了較高的增長速度。

2．財政農業支出相對規模分析。相對規模是指在一定時期內，財政農業支出總額占國家同期財政總支出的比重。改革開放以來，盡管中國財政農業支出的總額保持了較快的增長速度，但是，財政農業支出總額占國家財政總支出的比重卻有較大幅度的下降，由1978年的13.43％下降到2005年的7.22％，下降了6.2個百分點，這一期間的最低比例僅為7.12％，雖然在某一時期財政農業支出總額比重受某些因素的影響而呈階段性上升，但總體上呈不斷下降的趨勢。財政農業支出總額占財政總支出比重的變化，具有十分明顯的波動性和階段性(見下頁表2)。

3．財政農業支出規模的客觀判斷。通過對財政農業支出絕對規模、相對規模的變化進行描述，可以得出，改革開放以來中國財政農業支出規模呈現以下特征：

第一，財政農業支出總額總體上處于相對穩定增長的態勢，而其增長速度在農業發展的不同階段有所波動。

第二，以財政農業支出總額占財政總支出的比重指標所衡量的財政農業支出相對規模，總體上處于徘徊或下降趨勢。但是，在短期內，由于受到中國農業發展政策的調整、財政相對規模(收入、支出)的制約等因素的影響，這種趨勢不可能顯著逆轉。

二、財政農業支出效益分析

通過以上的分析，筆者認為，現階段鑒于多種因素的影響和制約，中國財政農業支出規模水平有限，不可能在短期內大幅度地提高，而以提高支出效益為重點或目標則更為現實，更有利于資源的優化配置，更有利于為農業的發展創造良好的外部條件，進而吸引社會資本向農業部門流入，增加農業投入總量。本部分擬對改革開放以來中國財政農業支出總量效益和結構效益進行實證分析，以揭示其存在的問題，為提出解決對策，完善中國財政農業支出政策提供現實依據。

1．財政農業支出總量效益。財政農業支出總量效益主要是指財政農業支出總規模所產生的效益，即財政農業支出對農業GDP的貢獻程度。下面通過產出彈性對其進行描述和實證分析。

財政農業支出的產出彈性是指財政農業支出總額增長1％，所引起的農業GDP增長的百分比，即農業GDP變動對財政農業支出變動的反應程度。一般用產出彈性系數來表示產出彈性大小，產出彈性系數是農業GDP增長速度與財政農業支出總額增長速度之比值。如果假定其他條件不變，那么產出彈性系數越大，表明財政農業支出增長帶來的農業GDP增長速度越快，支出效益就越好；相反，產出彈性系數越小，則表明財政農業支出增長帶來的農業GDP增長速度越慢，支出效益就越差(暫且排除其他干擾因素)。

從表3中可以看出，自1979年以來，中國財政農業支出的產出彈性系數波動較大，1984年、1987年、1988年、1995年等年份產出彈性系數較大，而1998年、1999年、2000年這三年產出彈性系數很小，這說明由于多種因素的制約和影響，中國財政農業支出的總量效益時好時差，很不穩定。并且從1996年開始，農業GDP的增長速度大大低于財政農業支出總額的增長速度，二者的比值均小于1，且有下降趨勢，特別是1998年，財政農業支出總額增長1％，農業GDP僅增長0.05％，說明財政農業支出的總量經濟效益有所下降。

2．財政農業支出結構效益。財政農業支出的結構效益主要是指財政農業支出各個項目間的組合效益。支出結構是否合理，對財政支出整體效益發揮至關重要，從結構的角度研究財政農業支出效益，有利于我們全面認識財政農業支出效益的內涵。

財政農業支出結構直接決定了支出總額對農業領域中不同公共需求的滿足程度。有關中國財政用于農業各項支出的結構變動數據表明，自改革開放以來，在中國財政農業支出總額當中，支援農村生產支出和各部門事業費所占份額較大，一直維持在50％以上，而農村救濟費份額呈現下降趨勢，并且對農業可持續發展起重要作用的農業基本建設支出、農業科技三項費份額相對偏低，直接影響了財政農業支出的整體經濟效益。

3．財政農業支出效益低下的原因分析。通過對中國財政農業支出總量效益和結構效益進行定量分析，發現財政農業支出效益狀況不容樂觀。現階段，導致支出效益低下的原因除了支出規模水平有限，支出結構不盡合理以外，主要還有以下幾點原因：

第一，在財政預算管理體制上，中央政府和地方政府的財權與事權不匹配。中央政府與地方政府之間的事權劃分缺乏法律規范，各級政府之間事權的劃分仍然處于清楚與不清楚并存的混沌狀態，并且在地方政府財政收入下降的情況下，其事權范圍卻不斷擴大，原來由中央政府負擔的許多支出事項都劃由地方財政列支，雖然中央政府通過一系列轉移支付形式對地方既得利益進行照顧，確保地方財政收入得以快速增長，但是，分稅制實施的規范性對地方政府財政收入施加了很大的約束。這種財權與事權的不匹配導致地方財政預算支出壓力的不斷加大，必然對地方政府財政農業支出的增長形成一定制約，最終導致財政農業支出效益的下降。

第二，財政農業支出預算約束軟化。現階段，中國財政農業支出預算并沒有真正形成強有力的資金使用和管理的法律約束，這主要表現在兩個方面：其一。政府特別是地方政府執行<農業法>大打折扣，未能按其中相關法律要求安排預算，口頭上加大對農業的投入，實際上卻按照利益機制的誘導配置財政資源，熱衷于發展具有政績信號傳遞功能的競爭性項目，傾向于支持利稅貢獻能力較強的行業。其二，財政農業支出預算資金到位率低，挪用擠占現象嚴重。許多政府未能按照《預算法》規定進行預算資金管理和執行預算，甚至采用平衡預算的辦法，蠶食財政農業支出資金。

第三，管理監督機制不健全，容易造成財政農業支出資金流失。雖然各級財政部門和財政農業支出資金管理部門對資金的使用管理有不少規章制度，但由于缺乏嚴格的監督機制和有效的制約方法，在財政農業支出資金的使用過程中擠占、轉移和亂支亂花等問題仍很突出。

三、政策建議

通過對中國財政介入農業發展必要性的理論探討，以及結合中國具體情況對財政農業支出的規模和效益的實證分析，筆者認為政府應注意進一步完善中國財政農業支出政策。現提出以下可行性建議：

1．進一步強化財政農業支出的法律約束機制，穩步增加財政農業支出。在社會主義市場經濟條件下，財政農業支出應該依法進行。建立健全財政農業支出法規體系，是加強財政農業支出資金管理，提高其支出效益的基本保障。在國家現行的《農業法》中，對各級政府財政農業支出責任和支出方式的規定過于籠統，實際執行中可操作性較差，很難對各級政府特別是地方政府的財政農業支出行為形成強制性約束。因此，有必要對現行《農業法》進行完善并制定相應的配套法規和實施細則，明確規定財政農業支出的范圍、支出的增長幅度、支出方式和政策工具，強化政府財政穩步增加農業支出的法律約束。同時也應該強化《預算法》對財政農業支出預算的編制、執行的約束，為財政農業支出效益目標的實現提供強有力的法律規范性約束。

2．充分發揮財政杠桿作用，積極引導其他資金注入農業領域。中國農業還處于一種相當分散、基礎薄弱、收益較低的發展階段，要承受自然和市場的雙重風險。目前，在整個農業投入體系中，財政農業支出的份額呈下降趨勢，與農業投入的實際需求相比，難以滿足農業發展的現實需求，有限的財政農業支出只能起到示范性和導向性作用，要提高財政農業支出效益，政府應該充分發揮財政杠桿作用，積極引導其他主體對農業進行投入，形成資金使用的整體合力。

3．優化財政農業支出結構，加大對農業基礎設施建設和農業科技研究、推廣的支持力度。大量研究表明，農業基礎設施建設和農業科技研究對于提高農業的綜合生產能力和農產品的國際競爭力具有重要作用。由于受中國有限耕地資源的束縛，依靠科技進步和創新來提高農作物的單產水平是提高農業綜合生產能力的主要途徑，同時為了提高農產品的質量和國際競爭力也要求政府增加農業的科技投入，農業技術進步可以通過提升農業投入要素的自身效率和組合效率對農業經濟增長產生推動作用。所以。政府應該大力支持農業科技的研究和推廣，加大對農業科研的財政投入。

4．進一步完善財政農業支出資金的監管制度。財政農業支出資金有限，充分發揮資金使用效益，就要不斷完善財政農業支出資金的監管制度，使財政農業支出走向法制化、規范化軌道。應以政府采購來改進財政農業支出資金的管理機制。運用法律的、行政的、經濟的手段對預算支出實行全程管理和監督，改變那種支出指標分配到部門后就不再過問資金使用效果的狀況。采用政府采購可以起到節約財政農業支出預算資金，降低采購成本，防止重復購置，優化資源配置和抑制腐敗現象，防止財政農業支出資金被占用和挪用等重要作用。而且，要進一步完善財政內部監督、審計監督與社會輿論監督相結合的財政農業支出資金監管體系，明確界定監管體系各構成部分的職能，真正做到責、權、利相統一。

[責任編輯：孫 巍]