和諧社會視野下的農民工社會保障問題探析

[摘要]農民工問題是我國經濟社會轉型時期必須正視的一個重大社會問題。公平、公正地對待農民工，妥善解決農民工的社會保障問題，是構建社會主義和諧社會的重要任務。目前，我國農民工社會保障還存在很多缺陷和問題，為此，要從加強相關立法、推進體制制度改革和建設等方面，采取有效舉措，逐步解決問題。

[關鍵詞]和諧社會；農民工；社會保障；城鄉二元結構

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0092-02

構建社會主義和諧社會，是黨中央作出的重大戰略部署。和諧社會，需要全民共建，理應全民共享。目前，我國正處在工業化、城鎮化加快發展的階段，越來越多的農村富余勞動力逐漸向非農產業和城鎮轉移，大量農民工在城鄉之間流動就業的情況將在我國長期存在。如何讓廣大農民工消除缺乏社會保障的后顧之憂、享受與城市勞動者一樣的平等待遇是全社會急需解決的問題。只有妥善地解決這些問題，才能增強農民工的主人翁意識，激發農民工的建設熱情，促進城鄉共同繁榮發展，加快和諧社會建設進程。

一、推進農民工社會保障是和諧社會建設的重要任務

作為國家干預收人分配和協調經濟社會發展的重要工具與手段，作為一種預先的制度準備與安排，社會保障具有縮小貧富差距、化解社會矛盾、維護社會公平、促進社會團結等多方面的功能。社會保障對社會公平與正義的追求，符合并體現了和諧社會的核心價值取向。和諧社會的核心是以人為本，前提是維護和實現社會公平與正義、促進經濟社會協調發展，讓全體人民共享經濟社會發展成果，從而形成一個全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會。構建和諧社會，離不開健全、完備的社會保障制度，構建社會主義和諧社會的過程同時也應是建立健全社會保障制度的過程。

我國是一個農業大國，農民工是我國走向工業化、現代化的必然產物。作為我國制度變遷與社會轉型時期所出現的特殊群體，農民工已成為當代我國產業工人的重要組成部分，他們為城市繁榮、農村發展和國家現代化建設做出了重大貢獻。然而，作為城市和農村的雙重邊緣人，由于諸多原因，農民工未能享受應有的社會保障，社會保障所應貫徹的公平、公正原則還沒有在農民工身上得到應有體現。農民工的社會保障是社會主義和諧社會建設過程中不可忽視的重要方面，建立健全農民工社會保障制度對于維護社會公平、實現社會正義、構建社會和諧，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

第一，建立健全農民工社會保障制度，有利于持續發展壯大和諧社會建設的經濟基礎。經濟發展是構建和諧社會的物質基礎。妥善地解決農民工的社會保障，有利于順暢城鄉生產要素的流動，促進生產要素在城鄉間的合理配置，推動農村富余勞動力順利轉移，更大程度地解放農民和農村生產力，一方面提高農業效率、增加農民收入、促進農業和農村經濟的發展；另一方面繁榮城市經濟、推進城市化，實現城鄉發展良性循環，促進我國經濟持續健康增長，從而為構建和諧社會不斷壯大穩定的經濟基礎。

第二，建立健全農民工社會保障制度，有利于不斷鞏固和諧社會建設的工農聯盟政治基礎。政治和諧是社會和諧的主要內容。消除城鄉二元結構、協調城鄉發展、妥善解決農民工的社會保障，有利于促進城鎮居民與農村居民的和諧、工人與農民的和諧、腦力勞動者與體力勞動者的和諧、東部發展與中西部發展的和諧、地方與中央的和諧。工人與農民，是最有代表性、最有基礎性、最具廣泛性的社會力量，農民工聯系著城鎮與農村、聯結著工人與農民，并已成為當代我國工人階級的主體部分，妥善解決農民工的社會保障，切實維護農民工應有的權益，有利于鞏固工農聯盟這個社會主義社會的政治基礎。

第三。建立健全農民工社會保障制度，有利于創造和諧社會建設的公平合理的社會氛圍。實現社會公平，是實現社會和諧的重要標志。貧富差距趨于擴大，是社會不公平的表現。貧富差距太大，會導致兩極分化、引起社會動蕩。目前在我國，看社會是否公平，主要應看農民和農民工是否得到公平待遇，因為農民和農民工占居多數又是弱勢群體。只有消除城鄉二元結構，建立和完善覆蓋城鄉的社會保障體系，保證農民和農民工安居樂業、富裕幸福，城鄉才能穩定，才有利于解決社會公平，社會主義和諧社會才會有穩固的基石，才能維護國家與社會全局的穩定。

第四，建立健全農民工社會保障制度，有利于從根本上解決制約和諧社會建設的“三農”問題。在我國當代經濟社會發展的整體格局中，最薄弱的環節是在農村，最困難的群體來自農村，最多的問題隱患也在農村。“農村最窮，農民最苦，農業最累”的“三農”問題，已經成為制約構建和諧社會、迫切需要解決的突出問題。消除城鄉二元結構，妥善地解決農民和農民工的社會保障，能有效地開發和配置農村豐富的人力資源，實現農村人口向城市及非農產業的穩步轉移，有利于從根本上解決制約和諧社會構建的“三農”問題。

二、我國農民工社會保障的現狀及問題透視

1．農民工社會保障的現狀及問題。大規模的農村勞動力向城鎮遷移，是當今中國經濟最令世人矚目的現象之一。根據國家統計局、勞動和社會保障部的調查推算，截至2005年，農村勞動力流動就業規模已達12億人。大批農民離開土地，進入城鎮務工，形成了轉型時期中國社會特有的“農民工現象”。農民工主要分布在城鎮的建筑、環衛、搬運、餐飲服務等二、三產業，大多從事臟、苦、險、累工作，他們為城鎮的經濟社會發展作出了無可替代的重要貢獻。然而，由于城鄉二元結構的限制，他們往往被排除在城鎮社會保障體系之外，在接受低收入待遇的同時，很少能享受工傷，醫療、失業、養老及住房、教育等相關福利，社會保障所應貫徹的公平、公正原則未能在他們身上得到應有體現。因此，統籌城鄉發展，公平對待農民工，建立健全農民工社會保障制度，是目前各級政府和全社會共同關注的焦點。近年來，各地政府逐步取消了以往對農民工不合理的規定，國家陸續出臺了一系列新的政策，特別是2006年，國務院專門下發了重要指導性文件《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，明確了做好農民工工作的指導思想、基本原則和政策措施，并建立了農民工工作聯席會議制度，農民工面臨的困難與問題正在逐步得到解決。一是基本解決了拖欠農民工工資問題，開始全面建立工資支付保障制度，并著手改變農民工工資偏低、同工不同酬的狀況。二是大力推行勞動合同制度，保護農民工的合法權益。三是積極推進城鄉平等就業制度，為農民工的培訓、就業提供服務。四是探索建立農民工社會保障制度，重點推進農民工工傷保險和大病醫療保險。五是農民工子女教育管理制度逐步完善，農民工子女基本得到了平等接受教育的機會。盡管如此，由于目前整個社會尚處于轉型時期，相關政策也不甚完善，農民工權益尚無法得到充分保障，農民工依然是元可爭議的弱勢群體，農民工社會保障建設依然存在著諸多問題。

第一，農民工生活境遇困難，得不到必需的社會救助。農民工生活在城鎮社會的最底層，所簽的多為臨時性合同，所干的多為臨時性工作，工作時間長、強度大、待遇低，受工傷、疾病、失業困擾的可能性大，出了工傷、遭了意外、得了大病，不能得到應有的及時救助，很容易陷入“無工作、無收入、無保障”的“三無”境地，給社會穩定帶來極大的隱患。

第二，城鎮的發展規劃存在著對農民工的制度性歧視。農民工的住房、子女教育、醫療衛生等需求并未被納入城鎮公共服務與公共設施建設的統籌范圍，農民工在戶口準入、工作時間、工作環境、勞動條件、勞動報酬等各個方面很難獲得與城鎮居民同等的待遇，農民工向產業工人和城鎮居民的轉變存在著制度障礙，客觀上使社會財富向城鎮積聚，社會成本由農村承擔，導致城鄉貧富差距繼續擴大，加深了城鄉二元結構的矛盾。

第三，城市社會保障極少覆蓋農民工。迄今為止的各種社會保障制度的設計思路基本上還是以戶籍為基礎，且重心明顯傾向于城鎮。農民工迫切需求的工傷保險、醫療保險很難得到，而養老保險則被推給了農村。土地依然被視為農民工生存保障的兜底性載體，絕大多數農民工依然被屏蔽在城市的社會保障體系之外。

第四，農民工參與城市社會管理的權利被漠視，缺乏必要的利益訴求渠道。城鄉二元結構決定了農民工在居住、就業的城市沒有選舉與被選舉權，不能作為社會主人平等地參與城市的民主選舉、民主管理與民主監督，在城市公共決策中缺乏話語權和利益訴求渠道。這種狀況，導致在城市社會政策制定、利益關系協調過程中，農民工的合法權益往往被忽視或受到傷害。

2．農民工社會保障缺失的原因。多年來，農民工社會保障問題遲遲未能得到有效和根本性的解決，既有體制和立法方面的原因，也與人們對農民工問題的認識偏見直接相關。

第一，體制落后，制度安排不合理。我國計劃經濟時代所形成的城鄉二元社會結構是導致農民工社會保障缺失的根本原因，它造成了城鄉的嚴重不平等，使農業滯后，農民貧困，并進一步影響到我國城市化水平的提高。這種社會結構重視城市，輕視農村，使城鄉分離、城鄉分割，直接造成了農民與市民不平等的國民身份。在這種社會結構下，農民工和市民雖然共處一個城市空間，但農民工在勞動就業和經濟收入等許多等方面，很難與市民展開正常平等的競爭。顯而易見，城鄉分治、差別對待的二元戶籍制度及與此相關的各種制度安排實際上是一種不公平的制度安排，它從根本上制約著農民工社會保障問題的解決。

第二，立法滯后，法律體系不健全。目前，我國的社會保障在立法方面存在的主要問題，一是立法工作滯后，不能適應轉型時期經濟社會發展的要求，二是立法體系不健全，尚未制訂社會保障的基本法與專門法；三是立法范圍狹窄，覆蓋面積較小，主要適用于城鎮和公有制機關、團體和企業，不適用于農村和非公有制企業；四是立法層次不高，人大立法少，行政法規多，缺乏應有的權威性與穩定性，法律效力較低，實施機制較弱。這些情況客觀上使社會保障成為少數“市民”的專利，犧牲了大多數農民工的權益。

第三，觀念陳舊，認識存在誤區。受根深蒂固的“市民心理”和重城市輕農村的理政觀、發展觀的影響，城鎮社會和許多地方政府無視農業和農村為社會發展作出的重大貢獻，以及農民為社會轉型付出的巨大犧牲，至今仍然存在著嚴重的對農村的地域歧視和對農民的身份歧視，不能與農民工同呼吸、共冷暖，對農民工的生存狀態漠不關心，或者以政府財力有限、負擔過重為理由，或者以農民工與土地仍然保持著一定的權屬關系、土地仍然可以成為農民工生活保障的兜底性載體為借口，片面狹隘地認為不可能、也沒必要解決農民工的社會保障問題，這種視農民工社會保障為包袱、拒農民工于城市之外的思想認識的誤區和觀念心理的障礙，是制約農民工社會保障問題解決的重要因素。

三、在和諧社會建設進程中，大力推進農民工社會保障

現代社會保障建立在社會發展進步和社會公平正義的基礎之上，它以滿足人們對平等、幸福、和諧生活的追求為目標，是保障全體國民共享經濟社會發展成果的一種制度安排。公平、公正地對待農民工，建立健全農民工社會保障制度，是堅持科學發展觀、正確處理農民工與社會發展關系的一個重要方面，是實現社會和諧的必要條件。如何解決農民工的社會保障問題，事實上已經成為我國進一步深化改革、加快經濟發展、建設社會主義和諧社會不容回避的重大問題。對此，政府必須調動和協調社會各方的力量與資源，妥為籌措，善加解決。

1．徹底改革二元戶籍制度，建立城鄉一體化的社會保障體系。徹底改革現行戶籍制度，取消附著于其上的各種歧視性政策，拆除分隔地區與城鄉的圍墻，打破城鄉分立的二元社會結構，實行城鄉統一的戶口登記制度，完善流動人口的管理制度，建立制度模式全國統一、覆蓋城鄉居民和城鄉地區的社會保障體系，造就公平競爭、尊重個人選擇的市場遷移機制，逐步實現公民遷徙自由，合理配置城鄉勞動力資源，著力營建統一的勞動力市場，將農民工的社會保障納入統一的社會管理，按照機會均等、權利平等、制度一致、身份統一的原則推進相關的戶籍、就業、保險、住房、教育、選舉等社會制度和管理體制的改革，使公共服務覆蓋農民工，讓農民工能平等地分享改革與發展的成果，有利于兼顧社會公平與經濟效率，統籌社會穩定與社會發展，從根本上解決農民工的社會保障問題。

2．轉變觀念，營造平等對待農民工的社會環境。在我國城鎮化、工業化、現代化加速發展的今天，各級政府、各種媒體和城鎮社會要密切配合，群策群力，正視城市社會多元開放的現實，適應城鄉一體化發展的趨勢，打破城鄉分割的思想界限，革除歧視農民工的陋習，尊重農民工的勞動，認可農民工的價值，肯定農民工的貢獻，保護農民工的權益，關注農民工的生存狀態，改善農民工的就業與生活環境，給予農民工在城鎮就業和定居的選擇權，并使農民工在居住的城鎮享有選舉權與被選舉權，開辟農民工的利益訴求渠道，保障農民工的主人翁地位，引導農村富余勞動力合理有序地向城鎮和非農產業轉移，為解決農民工的社會保障問題和最終解決“三農”問題營造良好的社會環境。

3．未雨綢繆，逐步建立面向農民工的最低生活保障及社會救助制度。最低生活保障制度是國家基于保障公民人權的需要，對特困居民實施的一種無償救助制度。農民工作為我國現代化建設進程中貢獻巨大、但缺乏固定生活保障的社會階層，也是一個需要特殊救助的群體，當他們的基本生活難以為繼時，國家有義務對他們進行救助。這種救助制度應當包括農民工遭遇天災人禍時的緊急救濟、特殊情形下的貧困救助、合法權益受損或遭遇不公平對待時的法律援助等。目前，由于多方面的原因，農民工社會保障制度的建立健全還有一定的困難，解決這一問題的權宜之計，是首先必須做好農民工的社會救助工作，以體現黨和政府的政策關懷，使農民工走出困境，維持其基本生活。

4．消除空白，加強農民工社會保障立法工作。近年來，各級政府對農民工的社會保障問題有了高度認識，同時也制定了一些有關農民工社會保障的法規或條例，但是現有法規執行效果不佳，而有關農民工社會保障的法律則幾近空白。因此，必須加強農民工社會保障立法工作的力度，盡快制訂一部符合我國國情的社會保障基本法，使這部法律能從整體上發揮其保障農民工權益的根本作用。與此同時，要加強工傷保險法、醫療保險法、失業保險法、養老保險法等專門法的立法工作，以期建立一個以基本法為主體、以專門法為輔助、諸法并舉的社會保障法律體系，使農民工的社會保障具有堅實的法律基礎和良好的法律環境，體現社會保障的法定性，體現社會主義和諧社會的公平性與正義性。

[責任編輯：黎 峰]