我國發行市政債券的現實狀況及前景分析

摘 要：市政債券作為一種較為成熟的融資工具，在發達國家的債券市場上占有舉足輕重的地位，其成功運作將有助于城市基礎設施建設的快速發展，從而為地方經濟騰飛創造良好的基礎。目前，我國市政債券發行雖然存在諸多制約因素，但無論從政策支持層面還是宏觀經濟層面都現實可行。本文通過對我國發展市政債券的前景及相關制約因素進行分析，并得出建議：現階段可以選擇成熟和信用基礎良好的城市先行試點。

關鍵詞：市政債券；現實狀況；前景

中圖分類號：F832.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)02-0077-03

市政債券是地方政府或其授權代理機構發行，用于當地城市基礎設施和社會公益項目建設的有價債券，主要是為城市基礎設施建設籌集資金，用于修橋筑路、港口、水壩、水廠、電廠以及學校、醫院和低租金住宅等公益設施建設。作為籌措城市基礎設施建設的地方政府融資工具之一，其有效性在美國、日本、加拿大以及許多發達國家已經得到了充分驗證，并且越來越多的發展中國家也開始采用市政債券為地方政府融資。關注和研究我國市政債券的發行，對促進我國城市基礎設施融資體制改革以及促進地方經濟發展都有著十分重要的意義。

一、我國發行市政債券的背景

發行市政債券是我國市場經濟發展的內在要求，也是我國地方政府事權改革的必然結果。

(一)我國城市化發展亟需引入市政債券，以加快城市基礎設施建設

長期以來，我國的城市化水平相對較低，2007年國民經濟和社會發展統計公報中我國城市化水平為44.9%，而根據2005年美國人口咨詢局數據，我國目前該指標遠落后于發達國家的77%，甚至落后于世界城市化平均水平的48%。加速推進城市化的客觀需要，以及城市化水平較低的現實，為市政建設創造了廣闊空間，同時向地方政府提出了大規模融資的難題。目前我國城市基礎設施建設資金過度依賴于財政撥款和銀行貸款。而眼下無論是中央財政還是地方財政，增加對基礎設施建設的投入也都存在很大的困難，過度依賴銀行貸款也使得我國的直接融資和間接融資比例嚴重失衡，達到了20：80，金融風險的壓力過分壓在銀行身上，使銀行不堪重負。因此，改變我國基礎設施落后、投入不足的現狀，必須轉變思路，按市場經濟的要求，逐步建立多元化、多渠道、多層次的資金籌措新體制。發行市政債券能夠將更多的社會資金引入公共部門，一方面可以減輕地方政府的負擔，平衡財政收支，另一方面可以改善融資結構，增強地方政府的積極性和自主性。其科學性在發達國家已經得到了很好的驗證。[1]因此，發展市政債券無疑將是現階段我國城市化發展的必然選擇。

(二)發行市政債券是化解地方政府信用風險的合理選擇

盡管我國現行的《預算法》等有關法律中，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但實際上，我國地方政府的各級預算是不平衡的，往往以各種變通的手法，或多或少的存在著\"隱形舉債\"的問題。主要表現在地方政府為各類\"準市政債券\"間接提供擔保；成立國有公司發行企業債，繞開《預算法》的規定，變相發行地方債以及因征收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金存在缺口等方面。地方政府的隱性債務的風險巨大，而目前我國地方政府所負各種債務的總體規模已經相當龐大，在某些地方，地方財政已經超負荷運轉。由于缺乏必要的監管和約束，一旦地方財政隱性負擔顯性化，會造成難以估量的損失，最終增加中央財政風險。根據中國人民大學承擔的一項國家社會科學基金課題研究結果表明：我國由直接顯性債務和潛在債務組成的國家綜合負債水平約占GDP的115%-118%，而其中僅潛在債務就約占GDP的90%左右，潛在債務構成了我國財政風險的主要來源。因此，允許發行市政債券，限制\"準市政債券\"及其它隱性債券的存在，是減輕政府債務系統性風險的合理選擇。[2]

(三)推出市政債券是推動地方政府權責對等化的重要舉措

一直以來，限制地方政府發債被認為是控制地方政府“道德風險”的重要手段，地方政府不得發行債券，不得作為銀行貸款的借款人。地方政府能夠支配的資源，是分稅制下屬于地方政府的那部分稅收、行政性收費以及土地出讓金等。實際上，地方政府一直處于事權和財權不對稱狀態，合理尊重地方政府的權益，構造理性的而不是相互對抗性博弈的中央和地方關系是非常重要的。地方政府對本地區的經濟支出的增長負有責任，但其收入資源卻沒有相應的改變。要設身處地考慮一下地方政府的實際利益收支表，要讓地方政府獲得發債的機會，讓地方發債帶動地方預算的長遠化、地方財務的民主化、地方權責的對等化，最終讓地方政府學會尊重市場原則，使其干預和發展功能適度化。

(四)發行市政債券是資本市場自身發展的客觀需求

市政債券市場屬于債券市場的一個有機組成部分，而我國目前的債券市場只存在國債、政策性金融債和少量的公司債。市政債券安全性較國債低，但比公司債高；其收益率應較國債高，而較公司債低。因此，發展市政債券市場，有利于豐富證券市場中的投資品種，為投資者提供安全性高、收益穩定的債券新品種，有利于儲蓄向投資的轉化。市政債券的種類多種多樣，投資者可以把其與公司債券、國債進行組合投資，這樣將會極大地豐富我國資本市場的投資品種，也能進一步增加國債、公司債的吸引力。故開辟市政債券市場無疑是今后資本市場發展的重要方向，也是資本市場功能開發的實質內容。[3]

二、我國發展市政債券的前景分析

(一)我國政策對積極拓展債券市場的支持

2005年2月，國務院頒布的《關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》提出：積極發展債券市場，將間接融資市場上積聚的龐大資金流穩定、有序地引入資本市場，分散銀行風險，改善全社會融資結構。2005年7月頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》提出：鼓勵社會投資，放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。2006年9月，前財政部部長金人慶在亞太經濟合作組織(APEC)財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。以上這些政策無不表明我國對市政債券作用的認可。

(二)穩定的宏觀經濟形勢為市政債券的發展提供了有利的基礎

目前，國民經濟發展迅速，宏觀調控進展順利，宏觀經濟政策具有較好的連續性，各類市場進一步發育完善，這為市政債券的發行提供了良好的大環境。2007年底，居民儲蓄存款余額17.25萬億元，保險資金、郵儲資金、社會保障基金等長期大額資金穩定增長，使得市政債券具有潛在的龐大購買群體。地方政府信用是僅次于國家信用的第二大信用體系，市政債券具有低于國債、高于一般企業債的信用等級，可以為投資者提供一個以較低風險獲得較高收益的融資工具，具有較強的市場潛力。

(三)債務主體資格日趨成熟

一是當前投融資體制改革和財政體制改革使得預算外資金管理松弛的現狀得到改善，對規范和約束地方政府收支行為起到積極有效的作用；二是多年來我國積累了豐富的發行國債、企業債券和金融債券的經驗；三是許多地方政府由所屬市政公司通過銀行借款，以收費還貸的融資模式，積累了債務管理的經驗。

三、我國發展市政債券的制約因素

(一)法律上存在的制度性障礙

1995年開始實施的《預算法》第28條明文規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”此外，1995年通過的《擔保法》第8條規定：“國家機關不得作為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際組織貸款進行轉貸的除外。”可見，在現有法律框架下，市政債券的發行存在法律規定的制度性障礙。因此，若要批準地方政府發行市政債券，則需要修改相應的法律，或是由國務院根據《預算法》盡快制定并出臺一些特別規定，制定地方政府發行市政債券的具體辦法，為符合條件的地方政府發行市政債券提供法律依據。

(二)我國中央與地方事權和財權劃分不明晰

目前我國中央與地方事權的劃分缺乏法律規范。由于中央與地方事權劃分模糊，地方政府的職能定位不盡合理，無法形成合理有效的監督和制約機制，一旦賦予地方政府“發債權”就會導致地方政府“發債權”的濫用；同時在中央沒有既定的原則和規范去約束地方政府行為的條件下，最終的結果將是進一步導致支出決策在有些時候更多的是從政績出發，這樣只會助長地方政府的債務膨脹。

(三)地方政府財政預算不透明，證券市場秩序不規范

很多國家的地方政府舉債是建立在制度完善和透明財政的基礎上。而目前我國地方政府普遍負有比較大的隱性負債，財政預算的透明度極低，存在大量的預算外收入，難以進行科學的信用評級和償債能力測算，也不能滿足債券市場信息披露的要求。而且我國企業債券市場仍然存在發行主體不規范、發行程序不合理、社會中介機構(如承銷商、會計師事務所、律師事務所、信用評級機構等)責任不明、多頭監管不到位、投資人權利保護不完善等弊端。管理上的不規范加大了市場風險，制約了我國地方政府發債。

四、現階段我國推出市政債券的對策建議

《預算法》是目前我國地方債券發行的一個重要障礙。雖然近年國家出臺了一些政策支持拓展債券市場，但并沒有從法律上得到根本解決。目前學術界已有不少有關修改《預算法》的提議，但對《預算法》進行修改必須提請全國人大，由人大來審批。短時間內是不可能修改的。因此，可以采取由國務院制定地方債券試點的特殊規定來有效繞過《預算法》的障礙，但是試點范圍應限定在直轄市或者計劃單列市之內。市政債券的發行審批權要歸國務院，此外，還應建立地方公債規模量化指標體系，加強監控，嚴格規范地方債券的使用范圍。

(一)完善市政債券的相關法律法規

目前，我國的市政債券運作基本上遵循著《企業債券管理條例》和《企業債券發行與轉讓管理辦法》，這樣按照企業債券的模式在一定程度上影響了市政債券的正常運作，因而有必要建立市政債券的專項法律。隨著財政體制改革的逐步深入和相應條件的逐漸成熟，可以考慮制定《公債法》和《地方公債法》，對市政債券的發行、承銷、擔保、登記與托管、信息披露以及罰則做出相應的規定，使市政債券運作有法可依，并使其整個運作過程有明確的法律保障，全面禁止“赤字債”現象的發生，確保市政債券資金主要用于城市基礎設施建設，而非彌補經常性收入的不足。

(二)完善分稅制制度

地方政府發行債券的關鍵是地方政府要有獨立的舉債權和財產權，這需要建立在以“中央與地方政府的責權分開”為特征的規范的財政體制基礎上。為了避免允許地方政府發債而造成債券市場紊亂，最好的辦法是深化分稅制改革，將中央政府與地方政府的事權與財權徹底分開?？梢韵仍谥醒牒褪杉壺斦g進行財權和事權的界定，從而實現中央和省兩級政府的事權與財權獨立，之后再理順與地市級政府的關系。要實現中央與地方政府財政關系的獨立，還需要建立地方財政破產制度。我國原有高度集權的財政體制，導致了地方政府對中央政府的過度依賴，不解決這一問題就很難抑制地方政府過度發債的沖動，而解決辦法就是通過地方財政破產制度，實現地方政府財政的真正獨立。

(三)建立合理的償債機制

建立合理的償債機制就是要保證市政債券到期還本付息，控制其信用風險。這要求在市政債券發行初期制定嚴格的審批制度以保證舉債為地方政府基礎設施建設服務，防止濫用市政債券為地方政府行政經費籌資等；要將市政債券納入地方預算體系進行管理，建立專門的償債基金，安排好本年的還本付息問題；建立清晰明確的責任體系，政府機構要保證籌集的各種債券資金?？顚Ｓ茫饔每顔挝灰撠焹敻蹲约旱膫?/p>

(四)完善信息披露制度和信用評級體系

市政債券的信息關系到投資者的利益，也關系到當地納稅人的利益，因此市政債券發行中的信息披露很重要。除發行機構公開信息披露外，還應鼓勵信用較好的中介信息披露機構或金融機構積極收集準確信息和較為公正的信用評級。對那些信用較好的中介信息披露機構或金融機構應授予資格認定，淘汰那些信用較差的信息披露單位?！?/p>

參考文獻：

[1]呂立新.中國市政債券若干問題的思考[N].中國經濟時報，2006-02-22.

[2][3]陳卉.我國市政債券研究[J].外部發展分析，2005，(3).

[4]李佩倩.上路前仍需準備——市政債發展障礙與解決途徑[J].當代金融家，2007，(6).