海南省定安縣小城鎮發展現狀、問題與對策

摘 要：2008年中央1號文件提出了“走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的目標，將城鎮化作為探索建立促進城鄉一體化發展體制機制的重要手段。如何利用好小城鎮發展載體推動社會主義新農村建設具有十分重要的現實意義。本文就海南省定安縣小城鎮發展的現狀、問題進行分析，并提出發展對策。

關鍵詞：定安縣；小城鎮；現狀；問題；對策

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)02-0086-03

黨的十七大報告明確指出，走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。2008年中央1號文件也提出“走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的目標，將城鎮化作為探索建立促進城鄉一體化發展體制機制的重要手段。國家“十五”計劃把小城鎮建設列為農村今后發展的重大戰略之一。小城鎮發展問題已經引起了從中央到地方的高度重視，如何利用好小城鎮發展載體推動廣大農村發展、農業增效、農民增收，具有十分重要的現實意義。本文就定安縣小城鎮發展的現狀、問題進行分析，并提出發展對策。

一、海南省定安縣小城鎮發展的現狀和存在的問題

小城鎮是一區域的政治、經濟和文化中心。廣義上的小城鎮是指20萬人口以下的小城市、特大城市周圍的衛星城和農村集鎮；狹義的小城鎮是指國家批準的建制鎮(包括縣城鎮)和集鎮(一般是指鄉政府所在地或經濟比較發達的集鎮)。定安縣行政轄管定城等10個鎮及南海等3個國營農場，縣域面積1189平方公里，人口32.3萬。定城鎮轄仙溝、龍州兩個集鎮，龍湖鎮轄永豐一個集鎮，新竹鎮轄新序一個集鎮，富文鎮轄坡寨一個集鎮，同時國營金雞嶺農場和中瑞農場場部也是具有相當規模的集鎮。

1.城鎮人口規模小、城市化水平低。根據2007年人口普查數據，定安縣人口在3萬以上的城鎮僅有定城鎮、黃竹鎮、雷鳴鎮和龍河鎮，人口最少的翰林鎮僅1.6萬人。全縣各鎮城市化進程不平衡，平均水平較低。全縣城市化水平為29%，遠低于全國36%和全省40%的平均水平，只有定城鎮城市化水平達到58%。

2.城鎮經濟結構單一，城鎮財政收入少。全縣除定城鎮作為縣域中心，功能比較綜合以外，其它各城鎮功能較為單一。黃竹、龍河、龍湖主導產業為農副產品加工業。其他鎮產業為簡單的農副產品交易和初級加工業。從三次產業結構來看，全縣城鎮第一產業比例偏重，第二產業比例過小，第三產業比例尚待提高，可以判斷出全縣城鎮經濟仍然是以農業為主導。第二產業比例達到10%以上的城鎮僅有定城鎮(54：13：33)、龍湖鎮(59：15：26)、龍河鎮(48：11：41)、新竹鎮(72：10：18)。從城鎮財政收入來看，城鎮財政收入達到500萬以上的僅有定城鎮，其他鎮的財政收入均在250萬以下。

3.城鎮現狀規模小，基礎設施不完善，城鎮吸引力不強。全縣城鎮內部道路體系不建全。過境公路穿越鎮區中心，新建街道交通與鎮區商貿人流矛盾日益尖銳。中心鎮區的建設錯亂無序，人居環境質量低，公共服務配套設施不完善，缺少排污系統，公共綠地、加油站、消防站、長途汽車站、公共停車場及居民休閑活動場所，對周邊村落未能形成較強的吸引力。[1]

二、海南省定安縣小城鎮發展受限的原因分析

造成上述問題的原因是多方面的，有的是由于發展初期受客觀條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環境和體制性的原因。

1.政府宏觀調控、規范指導力度不夠。許多地方對發展小城鎮的重要性認識不足，沒有把這項工作擺上應有的位置。對小城鎮發展的政策、城鎮化演進規律和城鎮規劃工作等缺乏研究和重視，同時不少地方區域城鎮體系規劃尚未正式開展，致使城鎮間在布局、規模、職能和發展方向等方面缺乏宏觀調控和協調。

2.行政區劃與城鎮發展不相適應。目前建制鎮主要以行政職能劃分地域，造成城鎮空間布局不合理，重復投資、重復建設，同時城鎮區無法達到最低的人口規模，要素集聚能力差，造成基礎設施建設的浪費。行政區劃的不合理，給政府調控與協調造成困難，制約了城鎮的發展和功能的提高，也制約了生產要素集聚和區域經濟發展。

3.建制鎮設置標準偏低。目前國家規定的建制鎮設置標準為鄉鎮政府駐地非農業人口在2000人以上或占全鄉鎮總人口10%以上。因標準偏低，使得建制鎮數增長過快。由于新設建制鎮并非由上一級中心城鎮的功能擴散發展起來，所屬農村人口和產業的集聚與轉移仍然有限，相當一部分建制鎮的設置只是行政建制意義上的升級，非農業的基礎仍然薄弱，造成小城鎮規模偏小、功能較弱，造成了城鎮化表面快速發展的局面。

4.相關配套改革滯后。城鎮現有政策體制環境已日益不能適應城鎮進一步發展的需要。主要表現在：(1)城鎮行政管理體制不適應。小城鎮存在著“條塊分割，多頭管理”的現象，一些問題條上“管得著，看不見”，而塊上“看得見，管不了”，協調解決難。另一方面，城鎮政府自身存在著嚴重的政企不分、政事不分，導致行政效率不高。(2)城鄉分割的二元體制阻礙了生產要素城鄉間的自由流動。如戶籍政策、勞動就業和社會福利等方面的制度壁壘制約了農村剩余勞動力向城鎮的轉移。(3)農村集體經濟體制和土地使用流轉制度創新滯后，致使農民離土不離鄉，“兩棲”現象較為普遍。此外，鄉鎮財政體制不順、城鎮社會保障體系不健全和鄉鎮企業產權制度改革滯后等，都影響了生產要素向小城鎮集聚。

5.歷史傳統觀念影響。定安地處內陸縣，沒有通商口巖和商(產)品批發集散地。廣大干部群眾對小城鎮發展戰略的重要性認識不到位，沒有認識到定安跟文昌、瓊海等市縣相比差距不在于鄉鎮，關鍵在于人的觀念，對發展小城鎮存在畏難情緒和等靠要思想。加上小城鎮建設長期沒有排上鄉鎮工作的議事日程，大多數鄉鎮黨政領導對小城鎮建設沒有從經濟發展戰略上去認識。

6.資金、人才和技術短缺。由于城鎮經濟實力薄弱，地方財政拮據，資金較為緊缺，很難拿出太多的資金進行建設。加之國有商業銀行實行集約式管理，收縮縣級和農村機構業務，使城鎮發展深受“失血”之痛。而且由于受地理、各種環境條件等因素影響，不能為科學技術人員提供優越的研究條件，難以吸引人才。大學生畢業回縣城工作的不多，愿意去鄉鎮工作的就更少。在待遇和事業留人方面，缺乏強久的吸引力，人才流失嚴重。既缺乏一般人才，更缺高層次、復合型人才，尤其缺乏具有現代市場意識和開拓創新能力的經濟型人才。人才缺乏導致了科技力量的薄弱，科技創新難，科技基礎差。加上投資軟硬環境相對較差，吸引資金、技術也相對較少。

三、加快海南省定安縣小城鎮發展的對策建議

1.提高認識是基礎。首先在各級黨委政府中確定“小城鎮、大戰略”的理念，將小城鎮發展戰略提高到破解“三農經濟”難題，促進城鄉一體化發展，加快縣域經濟社會和諧發展的重要政治高度來認識。要將發展小城鎮作為推動縣域經濟發展的重要手段來把握，要緊緊抓住新一輪解放思想運動的契機，全面掃除阻礙小城鎮發展的思想觀念、體制、機制方面的問題，加強各級領導干部在發展小城鎮方面的理論和業務培訓，提高鄉鎮黨政領導干部發展小城鎮的本領，讓他們在實施小城鎮戰略中想干事、能干事、干成事。

2.規劃先行是前提。各鎮要將規劃作為小城鎮建設的首要任務來抓，要按照“五十年不落后，一百年不遺憾”的要求，盡快完善城鎮建設規劃體系，突出科學超前、特色、節約和生態的理念，在已經完成的城鎮總體規劃的基礎上，盡快修編城鎮控制性詳細規劃或修建性規劃，統籌安排好工業、農業、商貿、文化、教育、生活、娛樂、水、電、路、氣以及排污、綠化等基礎設施的規劃布局。

3.增加投入是關鍵。由于城鎮經濟發展相對水平落后，銀行、居民資金積累能力有限，地方財政基本上是吃飯財政，進行建設的能力有限，需要政府加大財政、資金扶持力度。要改進和完善轉移支付制度，積極培育稅源，多渠道增加財政收入。要積極研究促進小城鎮發展的投資體制，通過多渠道增加小城鎮建設的投入。在小城鎮建設中，政府既要增加必要的投資，也要調動社會各方面力量，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設的多元化投資機制。如土地使用權有償出讓，房地產商帶資開發，公用事業實行“誰投資、誰經營、誰受益”，舊城改造盤活存量，以項目為載體采用股份合作方式直接融資等。

4.發展模式是手段。要積極研究如何促進小城鎮健康發展的土地制度和社會保障制度，重點研究如何促進農村集體建設用地開發利用問題，結合社會主義新農村建設和文明生態村建設的契機，引導農村集體自主開發或合作開發建設小城鎮。另一方面，要積極探索農民進入小城鎮后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確土地流轉的途徑和管理方法。與此同時，小城鎮應建立健全三大保障體系：一是農村養老保險體系，逐步建立起以社會統籌和個人賬戶相結合的個人儲蓄積累式的農村社會養老保險制度。二是農村合作醫療體系。盡快完善以個人出資和政府補助相結合的農村合作醫療制度。三是社會救濟福利體系。逐步按最低生活保障線標準對民政救濟對象實現基本生活保障。

5.經濟發展是目的。各鎮要因地制宜，突出不同鄉鎮的產業文化特色，作到一鎮一品、一鎮一策，做大做強域鎮經濟。定城鎮，要借助縣委縣政府打造仙溝片區的契機，研究如何帶動仙溝片區農村集體發展，研究潭黎瓜菜批發基地和龍州洋瓜菜基地的產業特色，推動龍州墟的發展。雷鳴鎮要依托南麗湖風景名勝區和文筆峰旅游區，積極做好產業延伸服務，研究如何發展旅游風情小鎮。龍門鎮要利用特殊的交通樞紐位置，積極研究如何承上啟下，承接全縣南北經濟發展，打造特色的商貿小城鎮。黃竹鎮要抓住南海農場合并的契機，充分利用高速路出口的交通優勢，研究如何做大旅游、房產、加工業，打造定安通往三亞的門戶形象。龍河鎮是定安的南部重鎮，要充分研究茶根糖廠和部隊駐軍的因素，加快發展現代服務業，做大做強小城鎮。

6.綜合整治是抓手。在推進小城鎮發展戰略中，要以城鎮環境綜合整治為抓手。提升城鎮功能，建設和諧城鎮，以縣城、龍河、雷鳴、黃竹、新竹等城鎮為重點，爭取每年打造2個示范小城鎮，用5年時間全面完成第一輪小城鎮建設。在城鎮環境綜合整治上，力爭每個鎮做到“六個一”工程，即衛生潔化、美化、亮化、暢通、綠化、飲水工程，全面打造宜居城鎮。在努力打造城鎮市政設施的基礎上，還要狠抓社會公用設施建設，包括學校、醫院、商店、市場、金融、文化體育、娛樂等基礎設施建設，做到布局合理而不凌亂，建筑集中而不分散，用科學發展觀統領小城鎮建設。■

參考文獻：

1.《定安縣2007年度統計報告》.