人民幣銀行賬戶管理中存在的問題及對策

摘 要：自《人民幣銀行賬戶管理辦法》、《中國人民銀行關于規(guī)范人民幣結算賬戶管理有關問題的通知》實施以來，對規(guī)范人民幣銀行結算賬戶發(fā)揮了重要作用。但是隨著經(jīng)濟的日益發(fā)展，經(jīng)濟形式、組織結構日益呈現(xiàn)多元化，那些規(guī)章制度已經(jīng)與之不相適應，嚴重影響了銀行賬戶管理工作的效率。本文具體分析了人民幣銀行賬戶管理中存在問題，并提出相應的解決對策。

關鍵詞：銀行賬戶管理；行政許可；賬戶管理系統(tǒng)；問題與對策

中圖分類號：F830.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)02-0083-03

人民幣銀行賬戶管理包括人民幣銀行結算賬戶的開立、使用和撤銷。一直以來，中國人民銀行2003年制定的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)及《中國人民銀行關于規(guī)范人民幣銀行結算賬戶管理有關問題的通知》(銀發(fā)[2006]71號文)等是中國境內人民幣銀行賬戶管理的主要文件依據(jù)。在我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，經(jīng)濟形式、組織結構日益呈現(xiàn)多元化的今天，對中國境內人民幣銀行賬戶管理提出許多新的要求。

一、人民幣銀行賬戶管理中存在的問題

《管理辦法》及71號文等已經(jīng)不適應目前辦理業(yè)務的要求，某些方面還和國家2003年以后頒布實施的相關法律存在沖突，并且當前使用的人民幣賬戶管理系統(tǒng)運行中也發(fā)現(xiàn)一些不能滿足業(yè)務需要的情形，主要表現(xiàn)為以下幾點。

1.存款人類別認定方面明顯缺乏依據(jù)

銀行賬戶的開立前提是存款人必須符合《管理辦法》規(guī)定的范圍。《管理辦法》將存款人劃分為12類，賬戶管理系統(tǒng)將其細分為14類，但是沒有詳細說明劃分標準和遵循原則。而且隨著市場經(jīng)濟快速發(fā)展，許許多多不同形式的經(jīng)濟主體不斷產生，14類賬戶劃分已不能涵蓋眾多的經(jīng)濟主體。由于缺乏相關的適用文件，許多從事賬戶管理工作的人員在面對很多問題時往往無所適從，比如，事業(yè)單位或非企業(yè)性質的管理機構、單位的新類別附屬及下屬機構、服務機構等是否有資格開戶，它們的開戶應屬什么類別，需要提供怎樣的開戶依據(jù)。農村目前出現(xiàn)了一種新型的經(jīng)濟合作關系，如 “海南××養(yǎng)殖公司”，“××養(yǎng)殖場”，“××養(yǎng)殖社”。對此，工商管理部門向其頒發(fā) “農民專業(yè)合作社法人營業(yè)執(zhí)照”，而技術監(jiān)督管理局頒發(fā)的組織機構代碼證上卻認定為“其他機構”。《管理辦法》沒有提供認定存款人類別的依據(jù)，有些地方專業(yè)銀行錄入后，人民銀行卻核準為“個體工商戶”。有的城市還出現(xiàn)新的下屬機構。以海口市交通巡邏警察支隊為例，市政府辦公室發(fā)文是“公安局內設機構”，按《管理辦法》規(guī)定，其不具備法人資格，不能開立基本戶。但技術監(jiān)督管理局頒發(fā)的組織機構代碼證上卻認定為“機關法人”，由于實際需要，許多地方人民銀行還是給予開基本戶。又如，海南大學與華南熱帶農業(yè)大學合并后，原華南熱帶農業(yè)大學改為合并后的新海南大學儋州校區(qū)，屬于獨立核算單位，自主辦理資金，作為存款人要求開基本戶，是符合《管理辦法》精神，從實際情況應當允許的。但是這類主體在《管理辦法》中并沒有說明和提示，因此人民銀行不予開戶。這種由于《管理辦法》中僅規(guī)定14類存款人，不能涵蓋眾多主體又缺乏詳細的賬戶分類依據(jù)和遵循原則作參考，從而引起的混亂現(xiàn)象比比皆是。

2.專用賬戶與臨時賬戶開戶與現(xiàn)有規(guī)定相抵觸，不能滿足現(xiàn)實需要

《管理辦法》第13條規(guī)定，按法律、法規(guī)要專門納入管理的基本建設基金、更新改造資金、財政預算外資金、其他需要專項管理和使用的資金等，存款人可以申請開專用戶。第14條對臨時戶的開戶明確規(guī)定是對于設立臨時機構、注冊驗資等情形，存款人可以申請開臨時戶。但是這兩條規(guī)定在實際操作中卻難以執(zhí)行。

(1)《管理辦法》規(guī)定企業(yè)驗資須采用臨時戶。但目前海南省工商管理的實際情況是，企業(yè)驗資基本上是通過中介財務公司開立基本賬戶完成的。

(2)海口市政府辦公室發(fā)文成立的海口市房地產土地拆遷處置中心為房產局下屬的長期機構，有組織機構代碼證和稅務證，屬于自主辦理資金的獨立核算單位。單位要求開基本戶，但依據(jù)《管理辦法》設立的臨時機構規(guī)定只能開臨時戶，而臨時戶最長期限只能使用2年。其實，像這種情況，準予開基本戶是可以的。

(3)管理單位中南航空空中管理局海南管理站，按《管理辦法》規(guī)定的存款人類別是非預算管理單位，不能開預算類專用戶。當前使用的人民幣賬戶管理系統(tǒng)運行也限制非預算管理單位開預算類專用戶。但是這種單位實際是預算撥款，而且目前由于地方財政部門成立會計核算中心，將預算類的行政事業(yè)單位基本存款賬戶統(tǒng)一上收，實行集中管理，按國庫集中支付制的要求必須開立專用存款戶。這樣就出現(xiàn)了《管理辦法》和其它制度的矛盾。

3.賬戶管理系統(tǒng)的功能設計存在缺陷

(1)系統(tǒng)不能執(zhí)行唯一性。按《管理辦法》規(guī)定，同一證明文件只能開立一個專用戶。但在實際操作中賬戶管理系統(tǒng)不能執(zhí)行唯一性。操作員即使輸入相同的證明人文件號與相同資金性質，系統(tǒng)都準予通過。可見，相同的證明人、相同資金性質號與相同資金性質文件，是可以在系統(tǒng)中重復開立專用戶的。但在有的情況下，例如國庫執(zhí)行集中制時，用同一文號、相同資金性質的文件給上百個單位開專用賬戶，這也是實際需要的。而異地預算單位按賬戶管理規(guī)定可以異地開立業(yè)務支出，匯繳專用戶，但系統(tǒng)卻不允許通過。

(2)系統(tǒng)不允許修改。人民幣銀行結算賬戶的開立、使用和撤銷，是通過賬戶管理系統(tǒng)運作的。但在金融機構錄入開戶信息、人民銀行進行核準開出開戶許可證的實際運作中，系統(tǒng)不能滿足業(yè)務需求。一是金融機構在錄入開戶信息提交后，發(fā)現(xiàn)有錯誤，卻不能查詢進行修改，只能重錄或由人行修改。二是人行審核提交開戶信打印出開戶許可證后，發(fā)現(xiàn)賬戶名稱、賬號有誤，只能銷戶重開，金融機構只好讓開戶人重新提交開戶資料、從頭錄入，人行重新審核開證。這無疑增大了各方的工作量。

4.《管理辦法》與《中國人民銀行行政許可實施辦法》不一致

(1)賬戶撤銷與變更的規(guī)定不一致。《管理辦法》是有關人民幣銀行結算賬戶開戶許可證核發(fā)的主要規(guī)章制度依據(jù)。但是《管理辦法》中關于賬戶撤消和變更部分的規(guī)定與《中國人民銀行行政許可實施辦法》(中國人民銀行令[2004]第203號，以下簡稱《實施方法》)的有關規(guī)定相沖突。《管理辦法》規(guī)定，當出現(xiàn)撤銷與變更賬戶的法定情況，存款人提出或發(fā)出變更通知，開戶銀行接到通知后，應及時辦理變更手續(xù)。這里開戶行是辦理機關。可是《實施方法》第49條規(guī)定，被許可人要求變更行證許可事項應向做出行政許可決定的行政機關提出申請。這里人民銀行是行政機關，是辦理機關。這時兩個規(guī)章制度之間明顯沖突。

還有，《實施方法》第14條規(guī)定，申請行政許可應當將申請材料交中國人民銀行，辦公廳或辦公室應當在收到申請材料的當日將其移交給本行承辦行政許可事項的有關職能部門。申請人將材料直接提交給中國人民銀行或其分支機構承辦行政許可事項的有關職能部門的，職能部門在辦理行政許可事項的同時，應向辦公廳或辦公室補辦公文處理手續(xù)。由于《管理辦法》中沒有這方面的說明，在具體實踐中，開戶行(申請人)直接將材料提交承辦部門時，承辦部門并沒有向辦公室補辦手續(xù)。[1]

(2)久懸賬戶管理方面的規(guī)定不一致。《管理辦法》第56條規(guī)定，銀行(指政策銀行、商業(yè)銀行、城信社等)對一年以上未發(fā)生收付活動的且未欠開戶銀行債務的銀行結算賬戶，應通知單位自發(fā)出通知30日內辦銷戶手續(xù)，逾期視同自愿銷戶，未轉劃款項列入久懸未取專戶管理。第62條規(guī)定，銀行應對已開戶的單位銀行結算賬戶實行年檢，檢查開立的銀行結算賬戶的合規(guī)性，核實開戶資料的真實性，對不符合本辦法開立的單位銀行結算賬戶應予撤銷。這兩條關于銷戶的規(guī)定與《實施方法》矛盾。《實施方法》第22條規(guī)定，行政許可由具有行政許可權的行政機關，在其法定職權內實施。實施主體是行政機關，而且實施主體必須有行政許可權。但是辦理結算賬戶的金融機構是經(jīng)營貨幣的單位，不是行政機關，本身不具有行政許可權。在執(zhí)行銷戶問題上，銀行作為錯位主體決不能對被許可人強行銷戶，只能為自愿提出銷戶的單位或個人辦理銷戶。久懸賬戶的久懸不決，這是一個重要原因。

二、加強人民幣銀行賬戶管理的對策建議

1.明確存款人劃分類別標準

《管理辦法》中對于存款人劃分類別標準的規(guī)定應當適合我國地域廣闊，經(jīng)濟成分主體多元化、多樣性，各地地方特色不同等諸多特點，使用科學合理的存款人分類標準。各地省會中心支行應定期匯總轄區(qū)內賬戶管理中出現(xiàn)的存款人劃分類別沒有準確適用標準的新情況，以及由于對《管理方法》和相關規(guī)定理解不一致導致存在爭議的問題，上報人民銀行總行。總行再下達修改通知或細則，有針對地做出解釋、補充，不斷充實完善《管理方法》，使《管理方法》存款人劃分更具有操作性，為全國各地人民銀行和金融機構賬戶管理操提供準確依據(jù)。

2.廢除或修改對當前經(jīng)濟發(fā)展有阻礙限制的、過時的《管理辦法》條文

中央銀行要認真聽取存款人、金融機構的合理意見，重視其需求。目前全國已經(jīng)放松對一般戶管理的管制，一般戶開戶已經(jīng)不受數(shù)量和地域的限制。基本戶開戶行不允許開一般戶結算在管理上的意義上已經(jīng)不大。對于在結算上確有需要的存款人，人民銀行應當允許基本戶開戶行開立一般結算戶。在專用戶方面，應允許那些獨立性強的派出機構或附屬單位以自己的名義開立專用戶。

3.建立與賬戶管理有密切關系的、有行政許可權政府部門間的協(xié)調機制

《管理辦法》規(guī)定，開立賬戶要出具證明文件，這些文件主要由公安、稅務、財政、工商、質檢、民政、人事(編委)等部門出具，賬戶管理的綜合性、復雜性也決定了需要以上部門共同協(xié)調。但在實際工作中，以上有些部門認為賬戶管理和自己沒關系，是銀行和客戶雙方的問題，致使以上部門共同協(xié)調機制在各地基本不存在。加之某些部門對政策的理解與把握和《管理辦法》的規(guī)定不一致，發(fā)布的文件與《管理辦法》也相沖突。人民銀行、金融機構必須首先理順與這些部門間的關系，建立起有效的溝通協(xié)調機制，使這些部門對《管理辦法》的相關規(guī)定做到在理解和認識上相統(tǒng)一，標準和要求上相一致。另外，須保證聯(lián)網(wǎng)信息共享，在源頭上杜絕人民幣銀行結算賬戶管理的風險隱患。[2]

4.修正《管理辦法》與人行《實施方法》不一致的規(guī)定

對于《管理辦法》與人行《實施方法》在銀行賬戶撤銷、變更和久懸賬戶銷戶等方面存在不相一致的規(guī)定，應及時加以修正，改變這種令操作單位無所適從的情形，使之準確適用。按照人行《實施方法》強調主體資格應具備行政許可權，目前只有行政機關才有主體資格。但在金融領域，直接管理存款人、與人民銀行一道完成賬戶管理工作全部過程的商業(yè)銀行和其它金融機構一道，都是經(jīng)營貨幣的金融企業(yè)，本身不具備行政許可權。如果嚴格遵照人行《實施方法》的規(guī)定，人民銀行必須要單獨完成賬戶管理的全部工作，這在實踐中根本無法做到。人總行應掌握兩法間存在的矛盾，從有利于實際工作出發(fā)，對《管理辦法》進行修改，注明以上業(yè)務暫遵照《管理辦法》實行。

5.完善賬戶管理系統(tǒng)中的有關功能

對賬戶管理系統(tǒng)的有關功能加以完善，在系統(tǒng)中增加未核準前和核準后的修改功能，做到：首先，金融機構發(fā)現(xiàn)信息錄入有錯，在人行未審核之前，可以進行查詢并修改；其次，信息錄入審核后，發(fā)現(xiàn)存款人名稱、賬號錯誤的，可以允許授權用戶在系統(tǒng)作變更處理，重新打印許可證，不必銷戶重開戶。這樣可以大量減少人行、金融機構兩者的工作量。

6.系統(tǒng)建設應與賬戶管理同步

賬戶管理系統(tǒng)要遵從賬戶管理需要，加緊解決以下兩個問題：第一，解決專用戶、臨時戶證明文件號系統(tǒng)識別問題，從而控制不合理重復開戶的現(xiàn)象。第二，解決異地預算單位專用戶系統(tǒng)不能開戶問題。應允許那些獨立性強的派出機構、附屬單位以自己的名義開專用戶，這才符合賬戶管理工作的實際需要。

在經(jīng)濟日益發(fā)展的今天，只有及時采取相應措施，不斷完善人民幣銀行結算賬戶管理辦法，才能使人民銀行的行政許可工作更好地為新時期經(jīng)濟發(fā)展服務。■

參考文獻：

[1]中國人民銀行衢州市中心課題組.人民銀行結算帳戶管理工作中存在的問題及對策[J].浙江金融研究報告，2007，(47).

[2]張發(fā)強.當前久懸賬戶管理情況調查[J].金融研究實務版，2007，(1).