海關行政執法責任追究制度芻議

［摘 要］本文從建立海關行政執法責任追究制的必要性入手，通過對當前海關建立行政執法責任追究面臨的主要問題的分析，探究進一步建立健全海關行政執法責任追究制的有效途徑。

［關鍵詞］海關 行政執法 責任追究 制度

［中圖分類號］DF3 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)02－0007－02

多年來，海關在落實執法責任追究方面做了積極探索，積累了不少經驗，對加強海關依法行

政建設發揮了很好的作用，但是也存在一些問題，如認識不夠到位、發展不平衡、制度不健全、運作不規范、責任追究難以落實等。為了切實解決這一問題，海關系統制定《海關行政執法過錯糾正暫行規定》和《海關行政執法責任追究暫行規定》兩個規定(以下簡稱“兩個規定”)，就是要進一步健全海關執法監督機制，及時發現和糾正海關執法中存在的違法和不當行為，使有關過錯責任人員的責任追究進一步制度化、規范化，促進建立權責明確、執法規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，確保依法行政各項要求落到實處。本文將從建立海關行政執法責任追究制的必要性入手，通過對當前海關建立行政執法責任追究面臨的主要問題的分析，探究進一步建立健全海關行政執法責任追究制的有效途徑。

一、建立海關行政執法責任追究制的必要性探析

(一)建立行政執法責任追究制是構建責任海關的需要

一個國家的政府要履行好社會管理、公共服務、市場監管、宏觀調控這四大職能，必須建立一個責任政府。行政執法責任追究制是政府實現其行政責任的一種法律或自我控制的機制，它可以防止和阻止政府濫用或誤用公共權力的失職行為。建立健全行政執法責任追究制度，有助于深化行政管理體制改革，在理順政企關系、政市關系、政社關系、政民關系中明確政府應承擔的責任，克服政府在職能管理中存在的錯位、缺位、越位，實現權責利的統一。海關作為國家重要的行政執法機關，建立健全公正、高效、合理的行政執法責任追究制度，大力構建責任海關，是大勢所趨，也是勢在必行。

(二)建立行政執法責任追究制是構建法治海關的需要

隨著中國經濟、社會的發展與進步，人民群眾的法律意識普遍得到增強，特別是在“依法治國”基本方略提出以后，建立責任政府、誠信政府的呼聲漸熾。同時，在國外以“控權論”為基礎、以對行政權加以控制為中心的行政立法理念的影響下，國內不少專家提出了行政法學的“平衡論”，重心在于平衡行政權和公民權，注重行政權和公民權的互動。在這種大背景下，以往那種以權壓人的“行政主導型”的執法理念已經不再適應。建立起一整套行之有效、公平及時的行政執法責任追究制度，規范和監督海關權力的運行，對于保護國家和人民的利益具有非常重大的現實意義，對于深化現代海關制度建設也具有不可估量的推動作用。 (三)建立行政執法責任追究制是構建廉潔海關的需要

前任世界海關組織秘書長達內先生曾經在海關廉政論壇上指出：“世界上幾乎沒有一個公共機構能夠像海關那樣典型地存在著如此眾多的易于導致機構腐敗的先決條件。行政管理上的壟斷與廣泛的自主處理權相互間強有力的結合，特別是在缺乏適當的監督管理系統和責任制度的工作環境下，極易孽生海關腐敗現象。”正是由于海關工作的這些特性，要求必須有一系列制約機制來約束權力可能發生的膨脹和異變。依托“兩個規定”所將建立起來的海關行政執法責任追究制，從制度上把責任追究程序確立了下來，在海關關員中起到了警鐘長鳴的警戒作用。

二、建立健全海關行政執法責任制面臨的主要問題

從目前情況看，無論是責任追究制度本身，還是與其相關的一些配套制度，都還存在著一些不足亟待解決。

(一)過分強調“過錯推定”的歸責原則，不利于保護基層關員工作的積極性

在責任追究制度中，歸責原則是一個重要的組成部分，它是衡量一名關員是否需要對一項行政過錯承擔責任的重要標準，甚至是決定一名關員今后職業發展的關鍵因素。歸責原則運用得好，能使責任追究制度事半功倍，真正做到“有錯則罰”；但如果運用得不好，就很可能適得其反，反而會挫傷基層關員的工作積極性。目前在追究行政執法責任考察行為人主觀方面時，主要采用過錯推定原則，主要看海關工作人員是否存在過錯，即一般只要行為人實施了違法行為就視其主觀方面有過錯，而不再深究其主觀動機了。這樣做，雖然一方面提高了責任追究程序的效率，但是卻使承辦關員處在了一個相對不利的地位上，一旦有了工作差錯，無論是否主觀上存在過失，都會被追究責任，影響前途，同時給具體執法帶來消極影響。

(二)權責劃分不清，妨礙了行政執法責任追究制的實施

離開行政職責和職權的正確劃分，行政執法責任追究制就是無本之木、無源之水。但是在目前的海關工作中，各單位各部門間的權責劃分并不十分明確、科學。隨著經濟和社會的飛速發展，海關各項立法的速度加快，各類法律法規、行政規章和規范性文件出臺頻繁，但是在立法工作中，海關各部門行政執法依據設定得錯綜復雜，比如一部法律中僅籠統規定海關擁有的多項執法職權，但未明確海關哪一部門去實施該項職權，在內部分工不明確的情況下，就可能出現扯皮和推卸責任的現象，更談不上追究哪一方的行政執法責任了，這就給進一步推進海關行政執法責任追究制帶來了不小困難。

(三)法制教育不足，阻礙了行政執法責任追究制的落實

“兩個規定”出臺后，關員普遍反映對自身的責任范圍沒有清晰的把握，對自己的法定權力和義務認識不清。雖然一部法律或者法規出臺后，關員都要進行學習，但是，要遵守的法律、法規和規章數量眾多，這種學習只是針對單個法律規定的學習，不成體系，很難使關員通過對單項法律規定的學習對自己的執法職責有整體、清晰的認識，進而阻礙了行政執法責任追究制的落實。

三、建立健全海關行政執法責任追究制的有效途徑

(一)科學運用歸責原則，保護關員工作積極性

在行政執法責任追究制度中，普通關員相對也處于弱勢，如果完全采用過錯推定原則，勢必會使承辦關員在工作中畏首畏尾出現執法不利的后果，因此可以根據責任追究方式的不同，區分使用不同的歸責方法。從對被處理關員影響大小的角度來分，整個行政執法責任追究制度中的責任追究方式可以分為兩類，一類主要是不計入檔案、影響較小的如“責令書面檢查”和“限期整改”等八項行政處理；另一類則包括對關員今后發展影響巨大的“行政處分”和“辭退”等措施。前一種處理所針對的過錯行為影響較小、惡性不大，同時該項處理措施對關員工作生活影響也不太嚴重，而且被使用的頻度可能較高，因此在做出這類處理時采取過錯推定原則不僅有效率方面的優勢，且不會給關員太大的壓力，應當予以堅持。而在對關員適用后一類處理時，由于對關員影響較大、后果也極為嚴重，建議在具體考察行為人主觀方面以后再做出處理結論，如果存在主觀上的過失或者過錯，則予以嚴懲，反之則以教育為主。 (二)改善關員法律素養，樹立依法行政違法受處的理念

對全體海關關員應當采取有針對性、成體系的法律知識培訓，改變以往千篇一律、千人一面的培訓方式，對不同崗位所需要的不同法律知識進行梳理后有計劃的培訓，不僅要學習實體法，更要強調法定程序，以生動活潑的教育形式調動關員學習的熱情和主動性，幫助關員形成對自己所在崗位的正確的法律認識，避免由于知識結構的不足引發的行政過錯。

(三)科學、及時評估崗位風險，合理劃分崗位權責

沒有責權的界限，沒有責任人的確定，這也使得執法責任追究工作的開展變得舉步維艱。對此，一方面可以引入風險評估制度，另一方面還可以引入定期評估制度。風險評估制度，就是通過一系列客觀量化的數據來界定出一個崗位存在的權責大小以及可能存在的風險概率，根據風險的大小重新再來劃分各部門間的權力責任。如果借助這種科學評估體系來重新定位各項海關工作間的分工情況，不僅有利于更科學地平衡各部門間的權力分配，還可以優化海關人力資源結構提高海關工作效率。任何事物都是變化發展的，海關各部門間的權責大小也不例外，而且海關工作又是一項政策性非常強的工作，由于政策的變更很可能導致海關工作崗位在權責分配上由原先的平衡狀態變為新一輪的不平衡。因此應當以一種制度來防止此種情況的發生，以一種定期的評估體系實時對海關各部門間所掌握的權利和所承擔的責任進行科學考量并加以調整，從而可以使海關工作中的權責分配體系更科學、更符合實際情況。這樣也就給了責任追究制度發揮作用的基礎平臺。

(四)延伸配套制度，提高行政執法責任追究制度的運行效率

行政執法責任追究長效機制應當是一種懲防并舉、教育和懲戒并重的動態長效機制。延伸責任追究制度的有關配套制度可以幫助提高責任追究制的運作效率。行政執法責任追究長效機制應當是一種包括以下三方面的有機整體：

一是教育警示制度向前延伸。這是指在平時的執法過程中，加強關員守法教育，強化依法治關、依法行政的觀念，此外，設置專門機構理順海關執法程序、執法依據以及分工職責。從制度建設上，減少由于認識上的模糊或職能設置上的含糊所造成的執法過錯，并通過分析已經發生的行政執法責任追究案件，幫助關員理解把握執法依據和執法尺度，避免今后執法過錯的產生。

二是幫助糾正制度向后延伸。對于已經經由行政執法責任追究程序追究責任的關員，做好關心幫助工作。“金無足赤，人無完人”，在今后的工作中不能因為某些關員曾經一時犯過的錯誤，在追究制度建立的同時也要注意人文關懷，促進和諧海關的建設。

三是宣傳聯系制度向外延伸。行政執法責任追究機制不應是一個內部封閉的系統，該制度建立本身就是為了更好的保護國家和人民的權益，因此在進行權力監督的運作的時候，不能采取封閉保守的態度，應當不避嫌、不怕丟丑將責任追究制度盡可能的公開透明。

(責任編輯：方 林)