參與性政策分析：對公眾參與的再思考

［摘 要］參與性政策分析強調對民主的政策科學的回歸，避免實證主義政策分析對公眾參與的阻礙。它為我們提供了對公眾參與進行再思考的平臺，政策制定的過程中要實現集體理性置換個體理性、參與意愿優先于參與能力以及協商過程先于政策目標的原則。

［關鍵詞］民主 理性 參與性政策分析 公眾參與

［中圖分類號］D6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)02－0123－02

源于政策科學的自我批判，20世紀80年代以后，一些政策學家針對政策分析過分講求實證

而有失民主的現象，提出參與性政策分析范式，重拾拉斯維爾的民主的政策科學的理想。以此為借鑒，我們或許可以對公民參與的基本價值準則有所認識。

一、參與性政策分析的內容

概括起來講，參與性政策分析主要包括以下幾方面內容：

(一)規范性政策分析(normative policy analysis)

如同威爾遜提出政治與行政二分法并致力于將行政管理作為“使針對所有人的民主政治在行政管理方面實施至每一個人的一種手段”一樣，拉斯維爾創立政策科學的初衷也是為了謀求政治生活中的民主與科學的統一。然而，20世紀60—70年代的政策分析已經擺向實證主義一邊，后實證主義政策學家試圖糾正這種失衡，謀求政策分析的民主與科學的和諧。后實證主義政策分析強調對價值系統的主觀性理解，重拾社會科學的規范性研究傳統，重視對人的主觀性需求的分析，而這種價值研究在以前的實證主義分析中往往被視為非理性因素而遭到排斥。“在這種路徑之下，政策科學家從一般民眾的認知中尋找政策輸入的資源，比如社會對特定問題是如何理解的，問題如何被弄清的，以及不同政策選擇會有何種影響。”而建構這種價值系統的目的就在于將政策分析者和目標群體(target population)的價值取向進行整合。

為了避免強勢民主(strong democracy)而導致另一種極端化，參與性政策分析并不絕對排斥實證分析方法，而是將規范性分析與實證性分析相結合，只不過后實證主義分析更強調對規范性分析的復興，就如德利翁所言：“很明顯，如果被統治者仍然忠誠于統治者，如果治理的哲學和實踐仍會延續，那么有必要作出一些極端的事(來糾正這種傾向)。”從這個意義上講，費希爾等人所倡導的后實證主義政策分析與其說是政策科學范式轉移可供選擇的選項，不如稱其為“范式綜合”的產物。這種分析路徑之下，實證分析只作為認識問題的一種工具，實證分析的結果也僅僅作為可考參考的信息而不作為最終的輸出。除了實證性的證據之外，政策分析還需要輸入關于社會價值偏好的資料以便于進行規范分析。

(二)參與式民主(participatory democracy)

進行價值的規范性分析需要相應的價值輸入機制，而這種機制要有助于普通公民而不是官員獨自的需求”。普通民眾的需求又是多樣的，那么，理性意識形態的多元性就必然支持廣泛使用民主的決策程序。其后，接踵而來的問題就是基于何種民主模式將多元的政策訴求轉化為一致性的政策決策。

德澤克對自由式民主(liberal democracy)和參與式民主進行了比較，他認為自由式民主無法實現民主與科學的協調，要么導致集體不理性，要么最終向現實的政治力量狀況妥協，依據政治影響力產生政策輸出。而參與式民主強調協商基礎上的公民自治，這是解決需求沖突的關鍵，即通過持續性公眾討論用一致性的公共準則來規制私人或部門利益，通過相互認知各自的意愿形成一致同意和集體行動。從這一點來看，協商民主理論和治理理論對參與性政策分析的影響很大。但德利翁并不完全贊同將參與性政策分析與參與式民主相等同，他認為并非所有的決策都必須嚴格貫徹這個原則，時間也是決定使用何種決策模式的關鍵因素。從經驗認識來看，他認為醫療衛生、社會福利、住房、國家安全和公共基礎設施建設等事務更適合使用民主化的政策分析。簡言之，德利翁的觀點就是依據問題的性質將政策決策分為時間依賴型和民主依賴型兩種，而參與性政策分析適合后者，這也是對政策分析的民主與科學價值進行整合的一種嘗試。總之，參與式民主是參與性政策分析的理論前提，基于開放式討論的協商過程和公民自治是實現參與性政策分析的必要條件。

(三)政策分享(policy sharing)

為了打破政策分析的技術專制，學者們提出了“政策分享”的理念，即在政策討論和決策中分享各參與者的知識、意愿、技能、信息、經驗等資源，通過分享實現信息共享、價值共享，甚至是意識形態共享，而政策分享過程本身就是一種參與過程。政策分享所要解決的問題還包括兩個方面：一是普通民眾的“政治無能力(political incompetence)”問題，即普通參與者缺乏必要的信息、知識和技能導致政策認識上的偏頗；二是多元價值取向的沖突問題，即參與者之間由于價值取向不同而導致討論長期爭執不下的問題。但是實際上，政策分享仍處于理念階段，有許多問題尚需解決，比如官員出于政治上的考慮是否會公布真實的信息？專家是否愿意將自己的知識與技能與普通民眾一起分享？既使有分享的意愿是否能夠將技術性含量很高的分析結果和程序用一般語言表達清楚？而普通民眾是否能夠認識到自己的真實需求并且使他人理解？而在理念上，政策分享所要實現的目標主要包括以下幾點：一是取消技術官僚和專家對政策分析的壟斷地位，使普通民眾可以以非專業化的語言參與到政策分析之中；二是促進公民知識化，增加問題討論的深度和理解力，實際就是通過政策學習加強政治社會化；三是增強相互理解，彌補民眾與政府和專家之前的信任代溝(confidence gap)，促進不同利益需求者之間的忍讓與妥協，從而形成廣泛接受的政策決策。

二、對增強公眾參與的啟示

從參與性政策分析范式中，我們需要明確在不斷強化參與制度的完善的同時，也要注意消除一些非制度因素對公眾參與的阻礙：

(一)集體理性置換個體理性

從參與性政策分析的基本理念中我們可以發現，集體理性(rationality of collectivities)對增進公眾參與的重要意義。公眾參與所面臨的一個緊迫問題就是如何平衡參與的廣泛性與決策的效用性之間的關系，隨著公眾參與范圍的擴大，政策認同的程度勢必會不斷降低，形成最終決策的時間可能較長，為了照顧盡可能多的利益而投入的資源也更多。集體理性對公眾參與的重要作用首先在于它是一種群體性的合作理性，涉及到為數眾多的參與者通過何種機制形成認同程度較高的而又有較高實際效用的政策決策。其次，集體理性是一種理性的集體價值選擇，就是將廣泛接受的一致性的公共準則貫穿到集體討論之中，形成集體接受的價值判斷，避免各自為政的混亂局面。集體理性所要達到的狀態是參與者將關注的焦點集中于問題本身而不是其他因素，比如政治派別、權力行使的策略等，參與者之間以坦誠的態度相互理解對方的立場和意見，以集體的智慧發現問題的本質并提出解決方案。在這種狀態之下，不再苛求每個參與者的利益需求都能得到實現，而關鍵在于使盡可能多的利益要求得到滿足的同時又能得到利益受損者的理解。

與集體理性相對的是個體理性(rationality of individuals)，個體理性的承載者是相對獨立的政策參與個體。筆者認為個體理性至少包括兩種，一是個人理性(rationality of privates)，即基于謀求個人利益最大化而作出的因果判斷及行為選擇；二是專家的技術理性(technocratic rationality of experts)，這里所說的專家不單指具有教育背景的知識專家，也包括技術性官僚。雖然專家的政策分析往往針對的是社會問題而非自身的利益問題，但他們進行分析判斷的依據仍然是個體的知識、經驗和技能。個體理性對于公眾參與的作用也是很明顯的，謀求個人利益的表達和實現是公眾參與政策過程的內在動力，個人理性程度也反映了參與能力的高低，專家的技術性分析也是進行政策教育的重要資源。但公眾參與所面對的是集體協商討論的過程，過于強勢的個人理性會造成參與者之前的隔閡，阻礙溝通與理解，特別是處于優勢地位的參與者的個人理性最大化必然帶來對弱勢地位者的壓迫，而技術理性的膨脹也會帶來前文所述的種種弊病，個體理性最大化最終會引發集體不理性。因此，增進公眾參與需要求將分散的個體理性通過特定形式整合形成集體理性。當然，整合的過程不是個體理性的簡單相加或取舍，而是參與者之間平等的協商討論的過程。

(二)參與意愿優先于參與能力

除了制度因素之外，公眾參與能力一直是倍受懷疑的對象，這也構成參與式民主的理論困境之一，即普通民眾不具備足夠的知識和相應的技能去發掘問題的原因和解決方法。因此，參與性政策分析強調通過政策教育和政策分享來塑造知識化、信息化的公民。但提升參與能力真能增進公眾參與程度嗎？未必如此，歐美國家持續走低的投票率表明，在國民教育實現高度普及、信息傳播迅速不斷提升的同時，公眾的政治參與熱情卻在不斷下降。“缺少了這個(參與意愿)，就不用談解決多樣性技術問題的辦法了……參與式民主的光輝將會逝去。”普通民眾對問題的理解可能是膚淺的，但主觀需求是真實的，強調價值分析的原因就在于政策分析資料的輸入可以是非專業化，價值需求可以用一般語言加以表述的，那么首要的因素就是參與者要有表達需求的意愿，至于表達的內容則是其次的。因此，公眾參與的制度設計和完善首要考慮的應該是如何激發并維持公眾的參與熱情。

提高公眾參與意愿首先要培養公眾的參與信心。20世紀70—80年代，西方國家政治參與熱情下降的重要原因就是持續的政策失敗和官僚主義使民眾喪失了從事政治活動的信心，那么樹立參與信心就必須使民眾重新看到參與政策過程并影響政策決策的可能性。其次，提高公眾參與意愿還需要拓展自治性公共空間，特別在是社區等基層政策體系中，親自參與并解決與日常生活密切相關的問題是激發參與熱情的有效手段。概括起來講，“政治教育、參與行動和社會問題的成功解決集合起來可以使一個社區有足夠能力駕御自己的政策過程。”

(三)協商過程優先于政策目標

參與性政策分析極力反對的一種情況是預設了特定的政策目標，公眾參與和決策討論圍繞政策目標的通過而展開，這種現象被稱為“無問題一致同意(unproblematic consensus)”。既使政策目標是經由官員和政策專家客觀分析而定立的，后證主義政策學家也認為這是反民主的，由此產生的政策結果也往往是功利主義的，而功利主義觀點又反過來加劇了政策分析對經濟學和其他技術建議的依賴。因此，參與性政策分析的重心在協商過程而不是政策目標。相應的，增進公眾參與的重點也在于增進協商程度而不在于謀求目標的一致性。強調協商過程就是要在程序合理性和目的合理性之間選擇前者，基于政策目標的變動性設計程序，以協商的方式增進政策認同，避免不必要的政策阻滯。

總之，政策目標是協商討論的結果，而不是協商的前提。公眾參與的意義在于參與的過程而不是特定的政策結果。“同意一個我們幫助形成的政治判決不會像同意一個我們在投票表決中落敗的政治判決那樣讓人產生疏遠感。”

三、結語：政策專家的角色和社會責任

參與性政策分析批判政策科學的專制傾向，反對政策專家對政策分析的壟斷，但這不并意味著應該盡量避免政策專家參與政策分析，恰恰相反政策專家承擔著推動公眾參與的重要使命，政策分析專家的角色應該是“對話和授權的推動者”，利用他們的理論知識和經驗知識幫助公眾形成和表達自己的觀點，而這種謙遜的地位往往取決于政策專家的自我認知和責任感。盡管如此，關注普通民眾的生活疾苦，推動民主政治進一步發展是政策專家不可推卸的歷史使命，也構成政策分析工作的社會責任。

［參考文獻］

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(責任編輯：方 林)