日本公務員管理制度的現狀和改革方向

［中圖分類號］D5 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)02－0114－02

日本于1946年10月頒布了《國家公務員法》，1949年12月頒布了《地方公務員法》。從形式上看，《國家公務員法》同《地方公務員法》是兩套法律，而且在公務員管理權限、管理機構、服務范圍、職務范圍上存在差異，但在諸如考試、任用、工資、培訓、考核等管理制度上所實行的原則、方法基本相同。此后，日本政府對公務員法進行了數十次修訂補充，形成了比較科學完善的公務員制度。

一、日本公務員的構成和管理機構

1.日本公務員的構成 日本的國家公務員指在中央各機關及其派出機構工作的人員，有關國家公務員的基本法規為《國家公務員法》；地方公務員指各都道府縣所屬機關的工作人員，基本法規為《地方公務員法》。

日本的公務員分為特別職和一般職。就國家公務員來說，特別職包含4個方面的人員：一是負有政治責任的人員，如國務大臣、政務次官；二是不通過一般任用手段，而是自由任免的人員，如人事官、大使、公使；三是在三權分立的前提下，按照其他法律進行人事管理的人員，如法官、國會議員；四是因職務性質不同而與一般公務員有不同管理方式的人員，如防衛廳職員。一般職又分為實業性職員和非實業性職員。實業性職員指印刷、郵政、造幣、林野這四種國營企業的職員；非實業性職員除一般行政干部職和行政部門工勤人員外，還包括國立醫院的工作人員、國立學校的教職人員、警察、消防人員等。地方公務員的特別職和一般職與此基本對應。因此，日本公務員的范圍比較廣泛。

在世界各國的公務員隊伍中，日本公務員以其隊伍精練、結構合理、整體素質高被譽為“尖子政府”，這為日本經濟的快速發展、社會公共服務與保障等方面的綜合改進創造了良好的條件。按1995年的比較，世界發達國家平均每1千國民人口中的公務員人數，法國為119人、英國為86人、美國為80人、德國為79人，而日本只有40人。因此，日本的公務員隊伍集中了國民的精英，他們的行政效率高，為日本經濟騰飛做出了很大的貢獻。

2.日本公務員的管理機構 管理國家公務員的中央人事行政機關有人事院和總務廳(現為總務省)人事局。日本憲法規定，每個國民都享有勞動基本權，而《國家公務員法》規定，國家公務員不享有勞動爭議權——即通過罷工、游行示威等方式要求提高工資、改善工作條件等。人事院是隸屬內閣但又獨立于內閣的中立性、專業性人事行政機關，它的主要任務是最大限度地維護職員的利益、改善職員的工作條件。人事院由三名人事官組成，是合議性機構，其中1人為總裁。人事院下設事務總局，事務總局內有管理、任用、職員、工資、公平5個局，分別承擔公務員的錄用選拔、教育培訓、工資福利、獎懲考核等職能。

中央對地方公務員的人事管理，原則上由日本地方自治省行政局公務員部依據《地方公務員法》進行指導。

二、日本公務員管理的有關制度

1.考試錄用制度 日本的公務員入口采用競爭考試或選考的方式，錄用對象是高中(含)以上學歷的畢業生，錄用原則是成績為主。特殊官職，如外交官、稅務官、刑務官等，采取特別考試或選考辦法加以錄用。

2.人事異動制度 日本實行公務員終身雇傭制，一般不進行辭職辭退，為了增加公務員的工作經驗和能力，同時防止小集團主義、山頭主義的產生，日本采用人事異動制度，使公務員在不同崗位進行輪換。另外，日本奉行工作的集團主義(大部屋主義)，如日本的課是工作的基本單位，人數很多，從課長到各個系(相當于我國的科)幾十人在一起工作，并且課與課之間很少發生關系，相對獨立。這為人事異動提供了有利條件。異動在日本的公務員管理中占有非常重要的位置，是日本公務員管理的一個特色。異動包括5個方面：升任、降任、轉任、配置換、并任。我們理解異動是指狹義上的流動，通常不包括升任、降任，主要是轉任、配置換、并任。轉任與配置換的區別在于是否在同一任命權之內進行，并任則是相當于兼職一類的概念。

3.晉級制度 日本政府公務員的等級森嚴，職位的晉升也相當嚴格。總地來說，公務員晉級主要取決于服務年限、工作業績、實踐能力和公眾評價等因素。其中服務年限即資歷是一個重要的因素，被認為可以在很大程度上決定一個人的工作經驗、業務知識水平和組織管理能力。通過I種考試者，一般情況下需要15年才能晉升為課長，經過24年才能晉升為局長，如擔任課長后未獲繼續晉升，在同批錄用者晉升時，就要提前退職。通過Ⅱ種考試者一般只能晉升到課長。通過Ⅲ種考試者一般只能晉升到課長輔佐。通過Ⅱ種和Ⅲ種考試的人員，在擔任地方派出機構的系長或課長輔佐后，未獲繼續晉升的，要提前退職。日本公務員法定的退休年齡是60歲，到了退休年齡要自動退休。但當局鼓勵提前退職，提前退職的年齡一般在45歲以后。由于沒到法定退休年齡，經人事院核準，還可到事業單位和民間企業去就職。

4.工資制度 日本公務員工資由日本人事院的工資局負責管理。《國家公務員法》中有職務分類的規定，但在實際的人事管理過程中，日本并不實行職務分類，而是采用工資表法。國家公務員的工資表分為9種17表，每表都劃分了不同的級別，每一級又劃分了不同的號次。所有國家公務員每年可定期獲升一號工資，在人事考核成績優良的情況下，另可獲特別升一號工資，一般每年獲得特別升工資的人員比例為30%。日本現行的公務員工資，是由“基礎職務工資+獎勵工資”組成的。其中“基礎職務工資”又包括“級別工資”和“年功工資”兩個部分。“級別工資”和“獎勵工資”是隨著公務員的職務或職位的變化而發生變動的，“年功工資”每年增加。“獎勵工資”基本上按照“基礎職務工資×N月(通常為5.2個月)”的慣例平均發放的。日本國家公務員退休時可領取最高達62.7個月的一次性退職金，退休后每月可領取公務員養老保險金和國民養老保險金，如果提前退職，一次性退職金會更多一些。

5.教育培訓制度 日本政府始終把公務員的教育培訓看作是“國政的根本”和“矗立現代化經濟的第一要素”，十分強調培訓的針對性、實用性和前瞻性，并通過《國家公務員法》、《職員的教育訓練》等將教育培訓法規化、制度化。供職于各級政府機關的公務員則把工作后的培訓當成“立身之本”。二者都能夠從不同的利益角度出發，充分認識到教育培訓是公務員隊伍建設的決定性因素，因而能夠主動把握機會，提高培訓的效果。

6.獎懲制度 日本公務員的獎勵形式有精神獎勵和物質獎勵兩種。精神獎勵有口頭表揚、書面嘉獎、記功、授予榮譽稱號和勛章等。物資獎勵有發放獎金、提職提薪、贈送貴重物品、享受特別休假和免費出國旅行等。

三、日本公務員制度的改革方向

雖然日本政府因為有精練、合理、高素質的公務員隊伍而被譽為世界上的“尖子政府”，但是近幾年來，日本政府仍然沒有放慢行政改革的步伐。特別是進入2001年之后，隨著新的中央行政機構體系的全面啟動，日本行政改革的重點轉向了國家公務員制度。前首相橋本龍太郎出任新設的“行政改革大臣”一職不久，就公開宣布了一個關于加快公務員制度改革的日程表，制定并公布了《公務員制度改革大框》(以下簡稱《大框》)，提出了幾項重大改革舉措，引起了社會輿論的普遍關注。

第一，大幅下放人事管理權限。現行日本政府對公務員的人事管理職能，主要集中于人事院和總務省兩大機關。《大框》認為，這種人事管理體制權力高度集中且運作程序僵化，既不利于充分發揮各個行政部門和公務員個體的積極性和創造性，也不利于提高整個行政系統的統一性與效能性，已不適應“行政現代化”的時代要求，應該加以改革。

第二，改革公務員的收入分配方式。日本現行的公務員工資制度，僅僅依靠“職務級別”和“年功積累”來體現收入差別，這是一個典型的“論資排輩型”和“大鍋飯型”的分配模式。尤其是“獎勵工資”部分，本是作為激勵要素而設立的，應當具有相當大的浮動調整空間，但長期以來基本按“基礎職務工資”總額的一半平均發放。

第三，建立完善而科學的人事評價機制。《大框》指出，日本公務員制度改革的基本方向和基本目標，是實行“徹底的能力主義和業績主義”，在人事評價機制上要做到由傳統的“事先管制型”向“事后評價型”的轉換。人事評價的內容主要是能力評價和業績評價兩個方面。能力評價將主要考察公務員的政策掌握、知識運用、行政協調、業務處理和環境應變等方面的能力。為促使那些參加工作時間較短、正處于“成長期”的年輕公務員潛在能力的不斷提高，可對其單設一項“能力開發程度”的考察指標。《大框》還強調指出，今后在選拔公務員擔任管理職務時，必須首先對其是否具有真正的管理能力做出切實而嚴格的評價，以解決過去相當一部分擔任管理職務的公務員并不具備相應管理能力的問題。

第四，加強公務員的退職管理和職業道德教育。在日本，許多中高級官僚在退休之后應聘到與其先前主管業務具有較密切關系的民間企業或公營企業擔任管理職務，他們利用原來的資本為現企業服務，人們把這一現象稱為“天神下凡”，已直接影響了國民大眾對政府和公務員的信任。多年來日本輿論界認為這是一種“權錢交易”的腐敗現象，一直進行激烈抨擊，日本政府對退休官僚的“再就職”也有諸多規定，但近年來“天神下凡”現象依然愈演愈烈，甚至年輕公務員因眼見晉升無望而加入“下凡”隊伍。對此，《大框》指出，必須對公務員的“再就職”行為加以嚴格限制：課長級以上公務員退休退職后，不論應聘到民間企業還是公營企業就職，必須事先得到主管大臣的批準并對本人與企業之間的關系做出詳細說明；對退職官僚到企業“再就職”后的活動，應當給以必要的約束和監督；另外，應通過對高級公務員退休年齡的延長(由60歲延至65歲)和公務員退職金發放方式的改革，縮小“天神下凡”的空間。日本政府對公務員的職業道德教育也非常重視，2000年國會和政府相繼制定了《公務員倫理法》和《公務員倫理規程》，對公務員與企業之間的工作接觸、禮品上繳、個人財產公布等行為作了明確而具體的規定。