煙花爆竹禁與限

回顧整個監管政策由放任到禁止再到限制的變遷，傳統民俗與公共安全的矛盾始終難以調和

《財經》實習記者 蘭方

央視新址北配樓元宵節因煙花而起的一場大火，重新引發人們對燃放煙花爆竹是禁是限的激烈爭論。

作為一種流傳久遠的“國粹”，中國人燃放煙花爆竹象征著喜慶祥和。但《財經》記者了解到，相當一部分市民，因不堪煙花爆竹給正常生活帶來的侵擾，認為放炮這一“陋習”不僅安全隱患大，而且污染嚴重。他們支持再出“禁放令”，把煙花爆竹驅出人口和建筑十分密集的大都市。

也正是同樣原因，早在上個世紀80年代末，中國對燃放煙花爆竹的監管思路，便由放任轉向逐步控制。各大城市相繼出臺了相關的煙花爆竹管理條例，措辭嚴厲地禁止在市區內燃放煙花爆竹。

時至今日，以2006年初《煙花爆竹安全管理條例》的出臺為標志，中國已經形成了對煙花爆竹生產、銷售、運輸進行許可證管理和對煙花爆竹燃放進行時空限制等為主要內容的監管辦法。

為此，公安部門、安全生產監督管理部門、質量監督檢驗部門、工商行政管理部門須各司其職，對生產、經營到運輸的過程層層把關。

從對燃放的控制看，綜合考慮民俗習慣與公共秩序，縣級以上地方人民政府，可以根據本行政區域的實際情況，確定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時間、地點和種類，并且明列違規燃放行為及相應懲罰措施。

在2006年前后，各地紛紛“禁改限”，出臺了更為細化的管理辦法;如能嚴格執行，應可在保障安全的前提下，在現代化都市之中，為這一深烙中國印記的傳統習俗留有一席之地。

由禁到限

然而，回顧整個監管政策由放任到禁止再到限制的近20年變遷，傳統民俗與公共安全的矛盾始終難以調和。

20世紀80年代末，全國各大城市因燃放煙花爆竹而造成財產損失和人身傷害的事件逐年上升。1988年春節后，反思之聲漸為高漲。

當年，六屆全國人大五次會議即提出，要加強煙花爆竹的生產和燃放安全。自1989年起，一些地方以法規形式頒布煙花爆竹管理辦法，對生產、運輸、銷售等環節予以控制，如設立行政許可、明確生產標準、儲存條件等。

北京市在1987年開始實施《北京市煙花爆竹安全管理暫行規定》，采取了“逐步限制，趨于禁止”的管理方針。1993年，《北京市關于禁止燃放煙花爆竹的規定》(下稱《禁放規定》)出臺，明確規定城八區禁止燃放煙花爆竹，在市內其他地區生產、運輸、儲存、銷售煙花爆竹，須經公安機關批準。

此后，一場“禁放”潮波及全國，包括上海、廣州、武漢、西安在內的282個城市頒布了類似的法令以禁放煙花爆竹。

這一系列看似順應“民心”的法令，又很快遭到民眾質疑。燃放煙花爆竹這一習俗在中國已有2000多年歷史，是中華民族辭舊迎新的標志性傳統，沒了爆竹聲的春節也喪失了濃烈的節慶氣息。區區“禁放令”自然難與民俗強大的慣性力量相抗衡，“違禁”燃放煙花爆竹的事件屢有發生。“禁放令”的執行不僅耗費巨大，且收效甚微。

一位曾參與“禁改限”立法工作的北京市人大法制辦公室工作人員告訴《財經》記者，為“禁”煙花爆竹，人大和政府狠下力氣，每逢春節都派人站點、督察。但很多人偷著放，大多抓不到，抓到了懲罰力度也不大。偷放鞭炮極不安全，從非法攤販那里買到的煙花爆竹質量也沒保障。與其這樣，還不如“禁改限”，把整套程序都規范起來。

于是，“放開禁令”呼聲再起。2004年北京市“兩會”期間，一些人大代表和政協委員提出修改《禁放規定》的建議。一份名為《關于用科學法制管理煙花爆竹的建議》的議案被評為當年優秀提案，中國致公黨北京市委員會秘書長沈小紅提出“分區燃放”的構想，為“禁”改“限”提供了制度性的思路。

2005年5月16日至31日，《北京市煙花爆竹安全管理條例(草案)》通過“首都之窗”網站向市民征求意見。據北京市人大法制辦的調研，大概有70%左右的人同意“禁改限”。

當年8月14日，北京市人大法制委員會再就煙花爆竹“禁”“限”問題特別召開立法聽證會，16名市民代表陳述了各自的意見。“主禁方”認為，爆竹聲會對老弱病殘的身體健康造成傷害，并將帶來嚴重的環境污染;“主限派”則以舉起復興傳統文化的大旗，強調燃放煙花對年俗的意義及給人們的精神快樂，是其他方式不可比擬的。

2005年9月9日，北京市第12屆人大常委會第22次會議通過了《北京市煙花爆竹安全管理規定》(下稱《管理規定》):五環路以內的地區成為“限制燃放煙花爆竹地區”，每逢除夕至正月初一，正月初二至十五每日的7時至24時，都可以燃放煙花爆竹。

《管理規定》不僅對煙花爆竹燃放的時間、空間予以嚴格限制，還建立了銷售煙花爆竹的專營制度、運輸煙花爆竹的行政許可制度;就居住地區燃放煙花爆竹的相關事宜，還充分賦權給居民、村民和業主，可由其協定公約。

此前，哈爾濱、成都、杭州、濟南等地的禁放政策已有調整，在爆竹聲中度過2005年春節的“開禁”城市數目達106個。此后，又有鄭州、洛陽、福州、武漢等城市加入“開禁”行列。

截至2006年底，全國有200多個城市實行了“禁改限”。

2006年1月21日，國務院出臺《煙花爆竹安全管理條例》，以更高層階的行政法規，建立起生產、經營、運輸和舉辦焰火晚會等活動的行政許可制度，并進一步規范燃放安全問題。

但是，法律的精心設計仍面臨實施難題。例如，《管理規定》中對“向人群、車輛、建筑物拋擲點燃的煙花爆竹”等行為都有規范，但真要一一制止此類“惡作劇”式行為，執行難度可想而知。《管理規定》對個人處罰的最上限僅500元人民幣，對單位的最高處罰也不過5000元。

禁限之爭

2009年是北京市煙花爆竹“禁改限”后的第四個春節。據新華社報道，從除夕零時至正月初五22時，北京全市因燃放煙花爆竹引發火情103起，受傷403人。央視新址北配樓受人矚目的火災，再次把煙花“禁”“限”之爭提上臺面。

《財經》采訪的專家意見和《財經網》讀者的反映顯示，煙花是禁是限，仁智互見，難有定論。而理性的看法還是傾向于尋求“中庸”解決之道，反對“一刀切”。例如清華大學歷史系教授劉曉峰就指出，這兩年人們對燃放煙花爆竹的熱情，建立在對民族認同感的反思之上。放煙花等活動在物理上、經濟上沒有任何好處，不僅污染環境、浪費資源，還存在一定的安全隱患。但一個民族的文化空間同樣值得人們守護，放煙花爆竹所獲得的是超越物質的精神滿足。歷史已證明，單純的“禁止”只會禁而不止，若再出“一刀切”式的“禁令”，不僅會傷害民俗的傳承，更會使民眾產生“法律可以被違背”的錯誤認識。

民俗因素之外，全國還有6000余家煙花爆竹合法生產廠家。此類勞動密集型產業吸納了大量勞動力;對湖南省祁陽縣、瀏陽市，江西省上栗縣這樣的“花炮之鄉”“煙花之鄉”而言，煙花爆竹行業更是當地經濟的中流砥柱。此前的“禁放令”之所以令行不止，很大程度上也源自產地的一些非法作坊出于生存需要，仍以各種方式維持生產和銷售。

有公開數據顯示，在“禁改限”全面推開的2006年，瀏陽市有的企業銷售量較2005年增長了30%-40%。2008年奧運會期間帶有“高科技”色彩的焰火表演，更將企業的熱情推向了高峰。奧運會開幕式“鳥巢”上空焰火組成的大型瀑布長達3000米，創下了“吉尼斯記錄”。而2009年春節，北京市區燃放的各色焰火花色格外豐富。據北京市煙花辦統計，北京市四年來花炮銷量連年遞增，今年銷量為歷年之最。

花炮的興旺自然對安全監管提出了更高要求。一位不愿透露姓名的專家向《財經》記者分析，“禁改限”意味著立法方面要承擔事故的責任，更傾向于禁放煙花;但對于具體的執法操作部門而言，“禁改限”則可增加其執法權力。他還認為，央視新址大火緣于央視有關部門的違規操作，并非“禁改限”法規設計所導致。當然，《消防法》等法律法規對煙花爆竹燃放的細節，也應進一步規范。

而在此次火災事故發生之前，目擊者透露曾有“呼家樓派出所的民警來制止了三次，都沒人理睬”。由此帶來的巨大遺憾，更讓人不得不反思法律實施力度之欠缺。

劉曉峰告訴《財經》記者，在對民俗的保護與社會秩序的維護間必然存在著平衡點，能否找準平衡點，也是對政府公共管理能力的考驗。在保護、肯定燃放煙花爆竹這一民俗的同時，控制其燃放的時間、地點，加強生產、銷售等方面的安全監督，吸取歷史的經驗教訓，才能打破“禁”“限”爭論的怪圈。■

本刊實習記者張艷玲，本刊記者朱弢、徐超對此文亦有貢獻