“拯救”美國 步履維艱

美國經濟刺激法案艱難推出，但其政府支出、減稅、刺激就業等措施正飽受質疑，貿易保護主義苗頭也當警惕。中國難以對其寄望過高

《財經》駐華盛頓記者 李增新

2009年新年伊始，尚處于候任狀態的美國新總統奧巴馬就開始游說國會，推動“美國復興與再投資計劃”的實施。

至2月中旬，這一努力終于看到初步結果:眾議院與參議院分別在1月28日和2月10日通過了各自版本的經濟刺激法案。其中，“眾議院版”法案由美國眾議院撥款委員會于1月15日發布，以244票對188票獲得通過;“參議院版”法案由民主黨議員本·尼爾森(Ben Nelson)和蘇珊·柯林斯(Susan Collins)領銜提出，以61票對37票獲得通過。接下來，國會“兩院”將持各自版本進一步磋商，形成一個“合并版”法案，并在參眾兩院分別對“合并版”投票;獲得通過后，最終法案將被提交給總統奧巴馬，由其簽字生效。

截至本刊發稿時，“兩院”正集中協商，并已在部分內容上達成一致，但“合并版”細節尚未公布。而參眾兩院多數黨領袖均已表示，將在美國時間2月13日對“合并版”進行投票。在2月16日“總統日”假期前，最終法案或將被提交給總統奧巴馬。

同期，美國經濟繼續惡化。2008年四季度，美國國內生產總值(GDP)增長-3.8%。其中，除消費依然疲軟(下滑3.5%)，出口(減少19.7%)和投資(下降20%左右)更一落千丈。而四季度庫存激增，顯示出企業調整生產未能趕上需求下降的速度，更預示著未來經濟走勢將更加嚴峻。

抽象的經濟數據背后，美國居民正處在“水深火熱”中。在2008年美國非農部門新增失業人數創下“二戰”后最高紀錄260萬人以后，今年1月，又有約60萬人失業，失業率由2007年底的4.5%左右攀升至7.6%。自2007年底以來，美國已有360萬人失業，其中一半在最近三個月內丟掉工作。截至2009年1月底，美國非農失業人口達1160萬。

這樣的情勢之下，經濟刺激法案被許多人寄予厚望。它究竟能否“拯救”美國經濟?中國又能從中期許什么?

美國拖不起

按照美國國會預算辦公室(CBO)的估算，“眾議院版”法案將在未來十年增加財政赤字8195億美元，“參議院版”法案的總規模則為8381億美元。而截至當地時間2月12日晚，將在兩院投票的“合并版”法案預計規模為7895億美元。

上任之初，奧巴馬遠未料到，“利國利民”的經濟刺激計劃會遭遇如此大的阻力。正如他自己所說:“想不明白為什么會有那么多人反對為家庭減輕負擔、為學生交學費減稅、讓人們回到工作崗位的措施。”

問題的焦點，集中在減稅與加大政府支出在經濟刺激計劃中的分成，反映的是美國經濟與政治體制下“小政府、大市場”與“大政府、小市場”觀點的交鋒。在立法機構，這體現為共和黨與民主黨的分歧;在學界，則是“右”與“左”的較量。

雙方的差異，令奧巴馬多次斡旋國會、撮合兩黨的努力最終無功而返:眾議院投票時，178名共和黨議員無一投票支持;參議院決議中，法案僅爭取到41位共和黨參議員中的三票，最終僅比60票的通過“門檻”高出一票。

法案在“兩院”得以通過，幾乎可以說完全是由于民主黨議員在席位上的優勢——占據眾議院435席中的255席，參議院100席中的56席，另有兩名參加民主黨黨團運作的獨立人士。

而被奧巴馬提名為商務部長的共和黨參議員賈德·格雷格(Judd Gregg)也因在刺激計劃上的意見分歧，于2月12日突然提出退出提名。此前，他就沒有參加參議院對刺激計劃的投票。他的退出，是對奧巴馬尋求“兩黨一致”(bipartisan)的又一記重創。

在漫長的等待中，美國企業和居民變得越來越焦慮。“不管什么樣的計劃，趕快出臺吧，否則大家全被拖‘死’了。”賈斯汀·普賴利(Justine Prairie)，華盛頓一家小公司的經理，對《財經》記者抱怨說。

奧巴馬政府也拖不起。在華盛頓，歷來有“總統就任前100天”的時間窗口，其暗含的意味是，在新總統上任至國會暑期休會之間，通常國會都會對總統比較“縱容”，盡量滿足他的要求;此后，則會趨于謹慎。在赤字高企的情況下，奧巴馬團隊完全明白，如果等到明年，刺激法案無論如何也無法通過。“這可能是奧巴馬惟一一次機會。”有政治分析人士對《財經》記者表示。

在學界，各方雖在刺激計劃的構成上各持己見，但多數專家均表示，時機比內容更為關鍵。哥倫比亞大學教授、諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)更稱，美國經濟刺激計劃出臺“為時已晚”。

顧慮重重

意見的對峙，貫穿了整個經濟刺激法案制定過程始終。

自1月15日“眾議院版”法案獲得通過后，反對者就指責其政府支出部分過于龐大，并且耗時長久，對其能否立刻激發經濟活力表示懷疑。“眾議院版”方案在未來18個月僅完成刺激計劃規模的64%，招致了最多的不滿(圖1)。

相形之下，“參議院版”加大了減稅力度，減小了政府支出和轉移支付的規模。這也反映在參眾兩院版本在細分領域的不同:參議院版本強調減稅、能源及清潔水項目、對商業領域的支持及共和黨傳統的軍事領域;眾議院版本則更傾向于失業救濟、教育、衛生、運輸、城市建設等政府主導的支出項目(圖2)。

奧巴馬及國會中多數民主黨議員均表示，美國經濟刺激計劃除了短期內提振經濟，還瞄準提高美國競爭力的遠期目標，因此法案才包括了“復興”與“再投資”兩個部分。而基礎設施投資中的清潔能源和水工程、道路、橋梁建設、教育設施維修和升級及醫療信息化等長期項目，正是為了滿足這一目標。

然而，反對者表示，以上都是好的設想，但需要進行嚴格細致的成本-收益分析，并且要按正常程序，通過國會預算委員會的聽證和決議程序。

“如果把他們統統稱做‘刺激計劃’，就難免有‘搭便車’之嫌。”美國傳統基金會研究員福斯特(J.D. Foster)對《財經》記者說。

另一大擔憂在于，高達兩三千億美元的政府支出部分，可能造成浪費和腐敗。“這個法案并不便宜，如果處理不當，遠期內我們承受的成本可能大大超過這個數目。”參議員克萊爾·麥卡斯基爾(Claire McCaskill)警告說。

這種警告并非事出無因。據美國媒體披露，在“9·11”事件及卡特里娜颶風后，美國政府的開支及采購項目就滋生了各種不同程度的腐敗與浪費。

賈斯汀·普賴利(Justine Prairie)是一家為初創新能源企業提供咨詢服務的公司Energy Growth Strategies的經理，他告訴《財經》記者，其公司客戶已經在做準備，但目前仍未見到刺激計劃中關于能源部分的具體內容。

“我最盼望的是，這些項目能夠由聯邦事務服務總局(GSA)公開招標，否則小公司根本沒有希望。”普賴利說。

減稅效果存疑

經濟刺激法案中，占比例最大的是對居民和企業的減稅計劃(“眾議院版”2677億美元，“參議院版”3683億美元);而對95%的工薪階層減稅，又是其中最大的一筆(“眾議院版”1440億美元，“參議院版”1420億美元)。

參眾兩院經濟刺激法案規定，將在2009年和2010年內對單人減稅500美元(“合并版”改為400美元)，對夫婦二人家庭減稅1000美元(“合并版”800美元)。此外，作為單列計劃，政府將對擁有三個以上子女的家庭提供稅收優惠，其總成本約為250億美元。

對減稅效果的最大擔憂在于，經濟衰退下，居民可能更傾向于儲蓄或清償債務，而非消費。斯蒂格利茨即持這一觀點。

“一次性給居民退稅，如2008年初布什政府對每人600美元的退稅，對消費的刺激將十分微弱。”國際投資與策略集團政策分析主管托馬斯·蓋勒弗(Thomas Gallagher)對《財經》記者說。

另一項針對企業的減稅計劃，則得到了較多贊同。經濟刺激法案允許企業將購買機器設備的部分成本從當年稅基中扣除，并針對其在2008年和2009年經歷的損失所對應的過去五年已繳的稅款，進行返還。

前布什政府經濟顧問、美國企業研究院(AEI)高級研究員艾倫·維亞德(Alan Viard)認為，這項措施對企業特別是中小企業幫助很大。但其問題是，很可能企業損失所對應的已繳所得稅數額較小——CBO所估計的總規模僅為130億美元(“眾議院版”)或320億美元(“參議院版”)。因此他建議，擴大抵扣范圍，或延長抵扣期限。

赤字堪憂

關于經濟刺激計劃對就業的拉動作用，“官方”說法也在經受挑戰。奧巴馬當政前的過渡團隊曾預計，經濟刺激計劃將新創造和保留330萬至410萬個就業機會。

參議院多數黨領袖哈里·里德(Harry Reid)在2月11日表示，仍在討論中的“合并版”經濟刺激法案將創造350萬個就業崗位;CBO則在2月12日發布報告稱，其可能在未來十年內創造260萬至780萬個就業崗位。

然而，有學者提出質疑:所謂新創造的數百萬就業崗位，是否考慮到目前的失業人口能否勝任新的工作崗位?而刺激方案所提供的就業培訓資金是否足夠?以400萬個就業崗位計算，平均每新增一個工作崗位需要花費納稅人20萬美元，是否值得?

更多專家對未來的赤字規模表示了憂慮。在今年初CBO發布的預測中，即使沒有新的刺激計劃，2009財年赤字就將達1.2萬億美元，占2008年GDP的8.4%。

按照CBO的估算，經濟刺激計劃將在今年增加赤字1696億美元(“眾議院版”)或2142億美元(“參議院版”)。若以2008年數據粗略計算，赤字占GDP比例將升至9.6%或10%。而在明年的支出“高峰”，僅刺激計劃，就將造成3561億美元(“眾議院版”)或4412億美元(“參議院版”)赤字。

維亞德提醒道，財政政策并不創造新的經濟增長，只是使未來的產出提前實現，而這一“超前”實現的產出，必然以未來的產出下降為代價，而通脹正是造成這一未來損失的原因之一。

因此，“經濟刺激原則應是減小經濟衰退的沖擊，但要以不妨害未來經濟增長為前提。”維亞德說。

此外，美國企業研究院研究員、前布什政府白宮經濟顧問菲利普·利威(Philip Levy)表示，要彌補巨額赤字，未來終將加稅。在這種預期下，投資者只有在預計未來利潤足夠大時才會投資，這也將部分抵消經濟刺激措施的效果。

在政府支出計劃中，爭議最小的是道路、橋梁建設和其他客貨運系統的改造，這主要是由于美國城市交通已急需修繕。

同屬基礎設施投資，議員和學者們對醫療、教育等領域的熱衷程度大減。國際戰略研究中心(CSIS)高級研究員詹姆斯·劉易斯(James Lewis)認為，刺激方案的重點在推動就業、進行基礎設施投資以及找到新的經濟增長點。與基礎設施投資不同，包括國土安全、醫療、信息化(包括寬帶)和教育等領域，并不存在投資不足。

貿易保護端倪乍現

美國立法機構一個多月的爭論，成為全世界的焦點。而最令其貿易伙伴擔憂的是，貿易保護主義在美國初現端倪。

在1月28日通過的“眾議院版”經濟刺激法案中，“購買美國貨”(Buy America)被重提，要求基礎設施投資項目中所需要的鋼鐵，由美國企業在國內生產。

“Buy America”這一概念來自1933年的《購買美國產品法案》(Buy America Act)。該法案最初的宗旨，是為了“扶持和保護美國工業、美國工人和美國投資資本”。它規定，只有在美國生產數量不足，國內價格過高，或者不買外國貨將會對美國國家利益產生不利后果的情況下，才可以購買外國產品。

該法案支持者的理由很簡單:經濟刺激計劃應該刺激美國國內，而非海外的生產和就業。美國聯合鋼鐵工人工會的數據顯示，2007年金融危機爆發以來，美國在印第安納、俄亥俄、賓夕法尼亞和阿拉巴馬等州的鋼鐵生產基地維持在平均45%的產能進行生產，這些企業約2.5萬名工人目前處在“待崗”狀態。

在2月2日國際貨幣基金組織(IMF)舉行的新聞發布會上，IMF執行總裁多米尼克·斯特勞斯-卡恩(Dominique Strauss-Kahn)稱，在全球化程度如此之深的今天，不可能有任何一個國家成功地用內需完全替代外需。

“這么做很可能引起貿易戰，并拖慢全球經濟恢復步伐。IMF一如既往地反對任何形式的貿易保護主義。”卡恩對《財經》記者說。

傳統基金會研究員德雷克·西澤斯(Derek Scissors)表示，奧巴馬將逐步了解，對于亞洲出口國家來說，沒有好的貿易關系，就不會有好的外交關系。

參議院于2月4日晚，口頭表決通過了軟化“購買美國貨”條款的修正議案，規定僅當不違背美國在各國際協定中的義務時，“購買美國貨”條款才可以被使用。

實際上，“購買美國貨”造成的“心理影響”遠比實際大。彼得森國際經濟研究所高級研究員加里·哈夫鮑爾(Gary Hufbauer)估算，“購買美國貨”為美國“留住”的工作崗位僅為1000個。

《購買美國產品法案》至今依然有效，且美國在政府采購中一直遵循著這一法律，而這次只是由于經濟刺激計劃中的政府支出項目龐大，才格外“顯眼”。

哈夫鮑爾表示，由于中國不是世貿組織《政府采購協議》的成員，因此不在美國政府采購鋼鐵范圍內，即便“購買美國貨”條款施行，其對中國鋼鐵出口的影響將不會很大。

“關鍵在于其國際影響，”哈夫鮑爾對《財經》記者說，“若掀起全球貿易保護浪潮，那才是最可怕的。”

中國壓力

中國經濟前景，與美國經濟復蘇措施及進程息息相關。但各種證據顯示，情況似乎難以令人樂觀。

一些分析者對美國可能的保護主義傾向深表擔憂。西澤斯認為，美國保護主義情緒已經形成，美國國會中可能會有力量促使政府單獨采取針對中國的懲罰措施。

“與懲罰所有貿易伙伴相比，只針對一個國家就容易得多，別的國家還會坐收漁翁之利。”西澤斯說。

美國政府的態度尚待觀察。美國分管服務和投資的助理貿易代表克里斯廷·布利斯(Christine Bliss)2月10日表示，目前新政府還無暇全面梳理貿易政策。她認為，美國在貿易領域的成功經驗來自其先于貿易伙伴的單邊開放，新政府應繼續采取這種做法;同時她也呼吁，中國和印度等發展中國家應更多開放服務貿易領域。

人民幣匯率也是令中國常受美國指摘的一個話題。1月22日，美國候任財政部長蓋特納在參議院金融委員會的聽證會上稱，中國政府存在“操縱”匯率的行為。

但蓋特納當時也表示，目前全球經濟衰退的局面下，匯率并不是短期內最為緊迫的問題。鑒于中國在世界經濟中的地位，如果中國經濟繼續下滑，將推遲世界經濟復蘇的時間。

“我們最緊迫的任務，可能是勸說中國繼續加大經濟刺激力度，而同時美國也需要這么做。”蓋特納說。

對此，利威指出，目前美國立法和政府機構存在許多自相矛盾的意見。例如，許多人希望人民幣升值，又惟恐中國停止購買美國國債。但人民幣升值意味著中美貿易不平衡縮小，中國順差減少，必然導致購買美國資產的減少。

“我只希望，無論何種決定，政府高層先要想清楚這些關系。”利威說。

西澤斯亦指出，美國學界也存在眾多的“混亂”。以中國外匯儲備為例，“我每天都在更正別人，包括一些知名學者，告訴他們，中國的外匯儲備是不能用于其國內消費的。”他有些無奈地告訴《財經》記者。

他認為，要求人民幣一步升值到位并不現實。與其敦促人民幣升值，不如建議中國逐漸開放資本賬戶。包括中國在內，世界許多國家的出口，從而其整體經濟增長，在很大程度上取決于美國需求的表現。在當前經濟危機背景下，不少觀察者寄望美國經濟反彈，推動各國經濟走出困境。

對此，美國前助理貿易代表傅瑞偉(Charles Freeman)表示，目前世界各國對于美國的經濟刺激計劃期許過高。他預計，即使有巨額財政刺激，美國經濟仍將經歷長時間的緩慢增長，美國短期內不可能恢復旺盛的需求。

“即使不考慮未來的通脹或加稅，美國居民也將不得不更多地儲蓄。這有利于全球經濟再平衡，但同時也意味著，亞洲出口國家必須調整他們的經濟結構，其國內政策向刺激內需的方向傾斜。”傅瑞偉對《財經》記者說。■