官員財產公示的“下行上效”

新一輪制度建設走的是“下行上效”的路線。這種以“打蒼蠅”倒逼“打老虎”的機制究竟能否切實奏效，還需拭目以待

要不要建立黨政官員財產公示制度?在這個問題上，說“不”的人一定很少。理由很簡單，面對政治倫理的滑坡、結構性腐敗的蔓延、群眾的尖銳質疑，征諸各國的經驗和教訓，這種“陽光法案”的必要性不言而喻。

但現階段的中國究竟能不能真正做到財產公示，還難容樂觀。從1988年提出這項立法動議到現在，已歷時20年，恍若隔代。從中辦和國辦1995年頒布關于縣處級以上黨政領導干部申報收入的內部規定到現在，已經過了13年;從2001年中央紀委和中組部聯合制定省部級高官家庭財產報告的黨規15條到現在，也已經有相當于“八年抗戰”的光陰汩汩流逝。一切卻都沒有實質性的變化——內部制度幾乎形同虛設，外部監督始終法無實據。

進入2008年到2009年間，情況突然開始改觀。先是西北的阿勒泰，后是東南的慈溪，開始試行黨政官員財產公示制度。一般而言，在發達國家，財產公示制主要針對政界和官界的高層，因為下級干部的越軌行為比較容易通過自上而下的監督和司法手段來防止。

目前中國的實踐卻相反，新一輪制度建設走的是“下行上效”的路線，很有特色。這種以“打蒼蠅”倒逼“打老虎”的機制究竟能否切實奏效，恐怕還需要有一段時間拭目以待。

不難想象，如果上層領導率先垂范，一清二白地公布自己的資產，然后再敦促下屬依樣畫葫蘆，有關的改革措施就可以雷厲風行而不引起強烈反彈。“做秀”之類的譏評、“瞞報”之類的猜測，也就未必會像現在這樣甚囂塵上。

盡管還存在這樣那樣的局限，我們還是應該充分承認阿勒泰和慈溪試驗難能可貴的意義，并傾力支持諸如此類的創舉。

與過去的兩個中央規定相比，慈溪和阿勒泰的地方性制度設計還是頗有新意的。最大的進步在于引進外部監督這個要素。無論把黨政機關和國有企業的現任領導的詳細財產信息在公告欄里張貼，抑或把新提拔干部的收入項目作為初任申報內容在廉政網站上傳，都要向當地有關公民公開公仆的經濟收入，以接受群眾檢查來獲取群眾信任。

但是，披露的對象、程度以及方式，在這里仍然還有推敲的余地。兩個地方分別提到干部隱私權問題，說明這正是財產公示制成敗的一個關鍵，值得進一步推敲。實際上，社會監督的力度是應該與對象的公共性成正比。也就是說，官位越高，公共性也就越大，對其隱私權的限制自然就會更多些。

慈溪公布的財產范圍是領導干部本人、配偶及未成年子女名下的房產、私家車以及親屬出國(境)求學(定居)、經商辦企業等方面情況，然而銀行存款、信托資金、股票和其他有價證券、借出款和借入款、美術工藝品等并沒有包括其中。阿勒泰公布的信息更少，主要是本人的工資等收入現狀，至于財產以及家庭成員的相關信息，出于“保護領導干部的合法財產、人身安全以及隱私權”的需要，統統都被列入秘密申報、內部掌握的范疇，外界根本就無從知曉。

阿勒泰有關部門的顧慮當然不是沒有道理的。怎樣保護官員的隱私、防止綁架等犯罪行為的發生，這些問題的確有必要納入制定規則者的視野，預設對策。但在實踐中，阿勒泰的盲點是把公示的范圍與公示的方式混為一談了。慈溪市之所以出現懷疑資產申報真實性的輿論，根源也在此處，僅憑改革推動者們那種無奈的“低調”也是無濟于事的。

其實，要避免干部的個人信息泄露過度而誘發某些侵害財產和人身安全的犯罪或者社會動蕩，大可不必采取掩蓋財產數量和內容的態度，只須對公示方式進行某些技術性調整就可以達到目的。例如，為了保護隱私、防止誘拐、阻遏謠傳，可以把申報的不動產所在地僅公示到市、區、鎮、鄉的層面，不詳細記載街道和門牌號碼;不采取廣告專欄、廉政網站之類的信息發布方式，申報資料全部集中保存在指定的機構(例如紀檢監察部門的檔案室)，容許任何公民隨時在登記身份和聯絡地址的前提條件下自由查閱，等等。

通過2008年底出臺的《慈溪市領導干部廉情公示暫行規定》，還可以發現中國有關制度設計上的另一個盲點，這就是對財產公示之后的處理虎頭蛇尾，很容易流于形式。按照這個規定，財產公示情況將作為考評和提拔干部的一項重要內容，申報不實的一經查清就由紀檢部門從嚴處理。雖然這樣的條款倒是的確有點把不太干凈的干部們逼到“囚徒困境”、不得不在坦白與隱瞞之間進行艱難的博弈的意思，卻依然沒有打破內部監督的窠臼，從而也就為“官官相護”預留了方便之門。

顯而易見，慈溪的制度設計在財產申報與組織測驗之間還缺乏一個極其重要的環節。這就使得某種制度化通道，能夠把向社會公布與受社會監督結合起來，在不同部門之間發揮媒介功能。正因為存在這樣的空白，當有人對領導干部們的“兩房兩車”提出質疑時，當大多數人都認為領導干部并不會填寫真實的財產信息時，紀檢部門才會陷入無言以對的尷尬，只好保持“低調”。

倘若慈溪或者阿勒泰的改革者們不滿足于一時、一地、一部分地公布申報信息，能夠及時補充那個缺失的環節，情況就會進一步發生實質性變化。比如說，設立由各界代表組成的官員財產公示審議會，通過這項制度正式受理質疑者們的審查請求以及第三者通報，并有權敦促紀檢監察部門進行查處，那么對公示情況進行民主測驗的現行規定就有了付諸施行的客觀的、恒久的基礎，各種情緒化的非議也就會轉化成理性的投訴。何樂而不為?■

作者為上海交通大學凱原法學院院長、本刊法學顧問

背景

官員財產公示基層探路

從西北邊陲新疆阿勒泰到東部富裕小城浙江慈溪，官員財產公示的“星星之火”已經出現。夾雜在外界的鼓勵與質疑聲中，這樣的嘗試正在小心謹慎地進行。

今年1月中旬，慈溪的不少黨政機關和國有企業的內部公告欄里，張貼出了一些單位領導的個人財產詳細信息——其中包括領導干部本人、配偶及未成年子女名下的房產、私家車擁有情況，以及出國(境)求學(定居)、經商辦企業等方面情況;在執行廉政方面，領導干部因公、因私出國(境)、有否借婚喪嫁娶之機大操大辦、收受錢財，以及參與賭博等五方面情況;以及遵守廉潔從政準則的情況，有否利用職權職務便利或影響，為本人、配偶、子女及配偶，以及特定關系人謀取利益等11個方面的情況。

慈溪市紀委上報給上級寧波市紀委的一份材料顯示，其公示范圍覆蓋該市所有的市管現職副局(鎮)級以上黨政領導干部，以及國有(控股)企業負責人，涉及人數達700余名。而市級領導則未在公示之列，原因在于市委書記、市長等是省管干部，他們的重大事項向省里報告，市紀委沒有相關權限。

寧波市紀委相關人士表示，慈溪的這一嘗試并非自上而下的試點，而是該市在貫徹中央紀委《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》時所作的探索，為此該市紀委、組織部等部分單位在2008年底聯合制訂出臺了《慈溪市領導干部廉情公示暫行規定》(下稱《規定》)。

《規定》要求，未來將每年年初舉行一次公示，公示時間不少于三天。至于公示后的后續處理機制，《規定》稱，對公示中能主動說明問題，并認真糾正的，原則上不予追究或從輕處理;對有問題且不主動向組織說明的，一經查實從嚴處理。領導干部廉情公示情況，作為黨風廉政建設責任制考核民主測評的一項重要內容，作為干部提拔使用的重要依據之一。市紀委、市委組織部將對公示內容的真實性進行測評，測評不滿意票達三分之一以上，經核查屬實的，按有關規定予以追究。

這一嘗試，在獲得外界贊揚的同時，也在社會上引起了軒然大波。

在“慈溪論壇”上多個相關話題的討論帖里，充斥著“做秀”的批評聲，既有人一一指摘這次的廉情公示在制度設計上的缺陷，也有人對領導干部們的“兩房兩車”提出質疑，大多數人都認為領導干部并不會在公示時填寫真實的財產信息。為此，慈溪市紀委副書記范偉明無奈地表示，現在還是起步探索階段，希望保持“低調”。

寧波市紀委相關人士亦坦言，這項探索性工作還不夠完美，制度和操作上存在不足，公示對象、公示內容以及方式方法均有待改進。但其亦強調，既然已經邁出第一步，就不會倒退，下一步要考慮的是如何做得更好。范偉明稱，今年公示所獲得的經驗將在明年的公示中予以體現。

事實上，慈溪并不是第一個“吃螃蟹”者。新疆維吾爾自治區的阿勒泰地區，在2008年5月即開始試行官員財產申報制度，并在2009年年初對55名剛提拔的縣處級“新官”的財產及廉政信息予以公示。

與慈溪的操作方式有所不同的是，阿勒泰的公示雖然是在當地廉政網面向社會公開，但公示信息比慈溪更少，主要包括的是工資等收入情況，關于家庭財產以及家庭成員職務、收入等信息，出于“保護領導干部的合法財產、人身安全以及隱私權”的需要，均為秘密申報，僅限于紀檢部門掌握。

雖然上述兩地的破冰之舉尚有很多不盡如人意之處，但依然為諸多憲政學者所肯定，認為這是中國建立官員財產公開制度的“良好范本”，對推動中國的“黨政官員財產公開”立法具有積極意義。

中國現行的官員財產申報制度，主要基于中共的兩份文件——1995年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，以及2001年6月，中共中央紀委、中共中央組織部又聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》。但這份文件在實際操作中存在各種不足，鮮有實效。

而各界有關真正踐行該制度的吁請，多年來經久不息。如今個別地區的嘗試，成為更多地區嘗試的推動力量。寧波市紀委相關人士表示，從慈溪這個點到寧波這個面的拓展，是趨勢所在。■

本刊記者 陳中小路/文