論稅收執法風險的成因及防范

李建新

[摘要]稅務執法風險是稅務執法責任制落實到每個崗位所衍生出來的范疇。稅務人員在實際工作中由于各種因素導致稅務機關與稅務干部面臨很大的風險。如何預防和控制,本文進行了初步探討。

[關鍵詞]執法 風險 防范

一、稅收執法風險的概述

1.稅收執法風險的概念與本質

稅務執法風險,目前尚無明確的定義。綜合來說,狹義上的稅務執法風險,即具備執法資格的稅務人員按照法律、法規執行法律、法規所賦予的權力或履行職責的過程中,存在有未按照或未完全按照法律、行政法規、規章要求的行為執法或履行職責,侵犯、損害了國家和人民群眾的利益,給國家和人民群眾造成一定的物質或精神上的損失以及應履行而未履行職責所應承擔的責任。

稅務執法是行政執法的一部分。其實質是稅務行政主體實施行政行為要有法律根據,是執行法律(人民的意志)而不是執行行政長官的意志,是受法律規范、制約而不是任意所為。其含義是稅務執法是執行法律,而不是創制法律;稅務執法是依法辦事,而不是和不能唯長官意志是從;稅務執法是基于法定職權和法定職責對納稅人進行管理,依法作出影響行政相對人權利義務的行為,而不能對相對人任意發號施令,對相對人實施沒有法律根據的行為。因此,稅務行政人員在行政執法過程中執法責任風險必然存在,而且它不是不可抗力的,它是完全既可以預測,又可以防范和避免的,稅收執法風險是稅收法治化的必然。

2.稅收執法風險提出的時代背景

稅務執法責任制和稅務執法風險是緊密聯系的兩個概念,作為一種行之有效的內部糾錯機制,已經在稅務機關實行多年。稅務執法風險是稅務執法責任制落實到每個崗位所衍生出來的范疇。實行稅收執法責任制是要求各級稅務機關的“一把手”,應為本單位的執法第一責任人,要將執法責任層層分解,落實到人。同時,建立以執法過錯責任制為突破口,對稅務人員因故意或者重大過失產生的違法或者不當的稅收執法行為,尤其是人為造成納稅人稅負明顯不公等情況,實行執法任追究制直至過錯責調離執法崗位,以增強稅務人員嚴格執法的責任心,克服當前稅收征管改革中出現的“疏于管理、淡化責任”的弊病。目前我國推行稅收執法責任制的基本情況是:

國家稅務總局組織全系統推行稅收執法責任制始于上世紀末,國家稅務總局提出了“依法治稅”的“五項目標”、“四個機制”,并選擇了部分基層單位進行試點工作。2000年初,總局領導針對如何有效治理本系統的各類違法、腐敗問題,進行了調查研究,認為“依法治稅的精義在于全面實現稅收法治化,重點在于用法律規范約束稅收執法行為,并在法治的基礎上實現稅收效率的優化。”他們認為:“要借助‘金稅工程的建設,在內部建立一種控制與規范執法行為的稅收法律執行機制,一種以法治、效率為核心的制度或機制(一種內部自我約束機制),來實現依法治稅目標和要求”。2001年,稅務總局召開了全國稅務系統依法治稅工作會議,一個與現代管理理念相融合,有現代化信息技術支撐的責任約束機制,成為稅務機關依法治稅的選擇。會后,總局制發了《關于全面推行稅收執法責任制的意見》、系統的提出了構建稅收執法責任制的整體框架體系及要求。

二、稅收執法風險的意義

防范和化解稅收執法風險的意義就在于保障稅收執法部門有一個安全的稅收執法環境,起到穩定隊伍,增強凝聚力,提高戰斗力的目的,從而促進稅收工作效率,更好地維護稅法的尊嚴。防范和化解稅收執法風險的意義主要應有以下幾個方面。

1.維護稅收執法人員的切身利益。如果稅收執法人員的執法安全得不到應有的保障,今天這個受到紀律處分,明天那個受到法律制裁,將嚴重影響稅收執法隊伍的穩定,不利于各項稅收工作的開展。

2.樹立稅收執法機關的良好形象。如果我們的稅收執法人員能夠時刻保持執法風險意識,做到正確執法,文明執法,同時做好稅收服務,努力化解征納矛盾,不僅能夠降低執法風險,而且能夠很好地樹立自身以及整個稅收執法隊伍的形象。

3.確保稅收征管質量和稅收收入。如果稅收執法人員能夠始終保持執法風險意識,就能確保政令暢通,使各項稅收方針政策及規章制度得到很好地落實,提高執法人員的工作責任心,克服麻痹心理,確保盡職盡責,應收盡收。

三、稅收執法風險的分類

1.稅收管理風險。是指依據《稅收征管法》、《行政許可法》、《執法過錯責任追究辦法》等各類稅法、文件、考核辦法規定,執法主體在稅收執法過程中由于解釋或執行法律法規政策所賦予的職責職能中應作為而未作為、未完全作為或作為了未賦予的職責職能范圍內的管理事務而形成不良影響及后果的風險。主要表現為稅務登記不準確、納稅人性質認定錯誤、減免稅劃分不準確、定稅程序不嚴格、一般納稅人資格認定及進項抵扣審核不嚴、欠稅公告不及時、稅率執行有誤、擅自擴大行政許可范圍等等。

2.稅收檢查風險。主要表現為:一是稅收具體行政行為程序違法。如未按規定出示稅務檢查證,未按規定履行告知義務,收集的證據來源不法定、手段不合法、違反法定程序采取稅收保全措施和強制執行措施,等等。二是引用法律法規不準確。如《稅務處理決定書》、《稅務處罰決定書》作出的決定不是引用法律法規等高級次條文,而是引用內部文件、工作規程等低級次條文,且引用的條款不明晰,定性不準確。

3.執行政策風險。主要為:在稅務機關內部,規范性文件的制定多不規范。如為落實上級文件精神,有些地方往往會結合所謂的實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規定;在外部環境上,地方政府部門干擾稅收執法。當前,部分地方政府為搞活地方經濟、促進招商引資,利用行政手段出臺一些與現行稅法規定沖突的稅收優惠政策,干預了稅收執法。